2Cette suprématie de la loi se reflète dans l’organisation même des archives de l’Assemblée. La loi du 12 septembre 1790 crée les Archives nationales comme « le dépôt de tous les actes qui établissent la constitution du royaume, son droit public, ses lois et sa distribution en départements ». Les lois révolutionnaires étaient la raison d’être des Archives nationales, mais elles n’étaient qu’une partie du système plus vaste des archives législatives dont le cadre de classement originel A, B, C, D, couronnait, en le précédant, les archives de l’exécutif et les versements des administrations.

3Armand-Gaston Camus, député et premier garde des archives élu, avait constitué les archives de l’Assemblée dans un souci de maîtriser l’intégrité et la légalité du processus législatif du nouveau régime constituant : cette exigence s’est mise en place progressivement entre novembre 1789 et novembre 1790. Avant cette période, une variété de formules et de supports l’emportent et un problème majeur se pose dans l’exécution des lois, reflet de la définition même des pouvoirs encore à élaborer. En sacralisant les procès-verbaux des décrets et l’original authentique des lois, n’avait-on pas oublié ou mal maîtrisé l’impression, l’envoi et l’exécution des lois ?

I. Constitution des archives législatives aux Archives nationales

7La série A se trouvait dispersée en différents lieux selon qu’il s’agissait de lois ou de registres, on devait par conséquent classer et répertorier l’ensemble avant l’achèvement des grands dépôts sous Napoléon III. Ce fut le travail supervisé par Grun, chef de la section législative et judiciaire, avec l’inventaire d’Henri Lot de 1860-1861, après un récolement de 1854, effectué par Lallemand (première partie de A). Les archives des lois prirent finalement place après la galerie du Parlement, avant le Trésor des chartes et l’Armoire de Fer, dans laquelle les premières lois promulguées par la Constituante furent disposées après novembre 1790 (fig. 1). Sous la III^e République, d’importantes mises en ordre eurent lieu dans la série C et dans la série A, notamment pour les actes de la Convention qui furent mis en plaquettes en 1892, suivant la date du décret.

II. Fabrication de la loi

13On entrevoit par cette pratique la méfiance de l’Assemblée face à l’exécutif, la minute originale du décret étant pour elle seulement « l’extrait de son procès-verbal » (fig. 5), qui est le texte le plus près institutionnellement et matériellement de la décision des représentants de la nation. Cependant le décret doit être sanctionné pour devenir loi : « Aucun acte du Corps législatif ne pourra être considéré comme loi, s’il n’est pas fait par les représentants de la nation librement et également élus, et s’il n’est sanctionné par le monarque » (décret du 2 octobre 1789, art. 9). Par ailleurs, la Constitution précise que « le Roi ne règne que par la loi ».

14Avant novembre 1789, on n’a pas toujours reçu de minute originale des décrets, car les premiers textes organisant les lois et décrets ne dataient que des 8 et 10 octobre 1789 (voir infra) et ne prévoyaient pas ce que devait devenir le décret une fois sanctionné par le roi. La loi scellée et signée devait être envoyée par l’exécutif « pour être déposée aux Archives » mais rien n’est dit du décret ; ce flou législatif explique l’absence de certains décrets au début de la série A, alors que les lois correspondantes ont bien été promulguées. Par exemple, le décret du 19 juin 1790 abolissant la noblesse héréditaire n’est pas conservé, alors que la loi correspondante (du 23 juin) fut promulguée sous forme de lettre patente imprimée sur parchemin et scellée, et enregistrée aux Archives ; le décret a bien existé, car il fut enregistré à l’arrivée aux Archives sous le n^o 391, mais n’y revint jamais une fois approuvé par le Roi. Camus enregistrait en continu les lois remises par le Garde des sceaux, comme cela était stipulé dans les articles de Constitution des 8 et 10 octobre, et non pas les décrets, tandis qu’après le 2 novembre 1790 (voir infra et décret retranscrit en annexe 2), il enregistra les deux en parallèle. Il fit bien dès cette époque une collection de décrets mais, n’étant pas obligatoire, elle était incomplète.

15C’est parce que l’Assemblée avait des difficultés à contrôler la sanction et le devenir des décrets sanctionnés que furent pris les articles de Constitution des 8 et 10 octobre 1789 sur la présentation et sanction des lois et parce que la promulgation des décrets du 4 août et suivants posa problème (cf. infra, loi du 3 novembre 1789) que fut pris l’article de Constitution du 5 novembre 1789 sur la promulgation des lois, que nous transcrivons ici :

16Articles de Constitution sur la présentation et sanction des lois et forme de leur promulgation, des 8, 10 octobre et 5 novembre 1789, repris dans un décret global du 9 novembre 1789 (reproduit dans les Annexes placées à la fin du texte).

17Rappelons le contexte des décrets d’octobre-novembre 1789 relatif à la formule de sanction et de promulgation des lois : le roi venait de s’opposer à la promulgation du décret du 4 août 1789 supprimant les droits féodaux, ainsi qu’à d’autres décrets importants comme celui de la Déclaration des droits de l’homme, et c’est seulement lors de la journée du 5 octobre 1789 qu’il fut forcé de les sanctionner et de revenir à Paris sous la pression du peuple.

18Le 5 octobre, on connaît la suite, c’est aussi l’arrivée de la foule parisienne, l’invasion du château et le retour du roi aux Tuileries. On garde trace de cet épisode bien connu, par un billet conservé dans la série C (fig. 8), daté du 5 octobre 1789, établissant que le roi acceptait les articles de Constitution et la Déclaration des droits de l’homme qui avaient suscité ses réticences : « J’accepte purement et simplement les articles de Constitution et la Déclaration des droits de l’homme que l’Assemblée nationale m’a présentée. Le 5 octobre 1789 » (AN. AE II 2983, cote originelle C 31, pl. 263).

19Ce billet très simple, bien conservé parmi les pièces ayant servi à la rédaction des procès-verbaux, n’aurait pas été nécessaire si le roi avait dû alors sanctionner par une formule exacte les décrets de l’Assemblée. On ne garde d’ailleurs aucune trace de cette opposition du roi dans les décrets de la série A, sous aucune formule, ce qui est normal puisque le décret instaurant le veto suspensif, voté le 15 septembre 1789, ne précisaient pas encore, semble-t-il, quels étaient les termes de la sanction. Le décret sur la sanction est pris le 8 octobre 1789 comme article de Constitution, après l’épisode du 5 octobre, et après deux mois d’opposition ou de retard dans la sanction de nombreux décrets majeurs de l’Assemblée. Le roi n’approuvait pas les décrets de l’Assemblée en se contentant de ne pas apposer sa sanction aux décrets, ce qui bloquait la promulgation.

III. Le problème de la sanction à travers les décrets de la série A

21Avant la fuite du roi (20-21 juin 1791), tous les décrets étaient signés du roi avec la nouvelle formule de sanction et contre-signés par le ministre de la Justice : la sanction était obligatoire pour faire exister la loi et pour la faire exécuter, même si deux courants politiques s’opposèrent sur la sanction, reflets des clivages relatifs au veto. Certains députés considéraient que la sanction confiée au Roi représentait une partie du pouvoir législatif qu’il partageait avec l’Assemblée : selon cette conception du roi « co-législateur », la participation des deux détenteurs de la volonté de la nation, le monarque et les représentants, est obligatoire pour que la loi existe pleinement. Sans la sanction, la loi est nulle.

23La sanction royale fut suspendue du 21 juin 1791 au 25 juin, les actes furent alors signés par six ministres puis, à partir du 26 juin au 13 septembre 1791, seul le ministre de la Justice signa les décrets. L’ancien système, établi le 2 novembre 1790, fut repris après l’acceptation de la Constitution par le Roi, le 14 septembre 1791, et appliqué sous la Législative.

24« Le roi examinera » : La formule de sanction est mise en place dès le décret du 8 octobre 1789 (repris dans celui du 9 novembre 1789) notamment pour les cas de refus du Roi. La formule, « le roi examinera » (fig. 11), n’apparaît matériellement que sur un seul décret entre 1789 et 1792 ! On a vu qu’il était plus simple de retarder l’apposition de la formule que de l’inscrire sur le décret et de renvoyer ce dernier à l’Assemblée puis aux archives pour enregistrement.

25Les décrets que « le roi a déclaré vouloir examiner » ne portent pas la mention du refus de sanctionner, « le roi examinera » : il s’agit du décret relatif les prêtres non assermentés (29 nov. 1791), celui sur la déportation des prêtres (27 mai 1792) et sur le camp de 20 000 hommes (8 juin 1792). D’après les comptes-rendus de l’Assemblée, on sait bien que ces décrets avaient suscité l’opposition du roi. Cependant, la réalité ne reflète pas l’application de la Constitution dans les cas de refus de la part de l’exécutif.

IV. Les collections des lois

28Sous la Constituante et la Législative, la loi « originale » est une expédition sur parchemin, en général imprimée, scellée d’un sceau pendant, signée du Roi et contre-signée du ministre de la Justice : dispositif mis en place par le décret du 2 novembre 1790. Avant cette date, une multiplicité de formes de promulgation existe mais le parchemin et le scellement demeurent constants, même si édits, ordonnances, déclarations, proclamations et lettres patentes se retrouvent à côté des lois.

29La loi du 1^er novembre 1789 suspendant l’émission de vœux par les religieux des deux sexes dans les monastères, sur un décret du 28 octobre, est révélatrice de la période antérieure à novembre 1790 et ne correspond pas à la majeure partie des lois conservées dans la série A (fig. 12) : elle ne fait pas référence à la nouvelle titulature du roi, définie le 10 octobre 1789, « par la grâce de Dieu et la loi constitutionnelle de l’Etat ». Sa promulgation revêt, en plus de la signature du roi et du secrétaire d’Etat à la Maison du roi (chargé de l’envoi des lois sur le ressort du Parlement de Paris), celle du visa du ministre de la Justice, Champion de Cicé, archevêque de Bordeaux. Son scellement de cire verte, le vert étant la couleur accompagnant à la chancellerie royale les actes instrumentant une décision d’effet durable et perpétuel, servit à d’autres reprises pour des lois majeures : la loi qui ordonne la division de la France en 83 départements du 4 mars 1790 était également promulguée sous forme de lettres patentes, sur parchemin et scellée de cire verte sur lacs de soie verte et rouge.

30L’Assemblée ne refuse pas les modes de promulgation de la chancellerie royale, comme le montrent les lettres patentes enregistrées au Grand Conseil entre 1789 et 1790. Le Grand Conseil était une cour supérieure à toutes les autres cours souveraines faisant partie des conseils du roi ; comme les parlements étaient en vacations, le Grand Conseil semble être restée la seule cour à poursuivre l’enregistrement des actes royaux pour les diffuser après leur promulgation (fig. 13). Le plus important pour les Constituants était la sanction du Roi pour rendre la décision exécutoire. Le scellement, synonyme de promulgation royale, devenait presque plus important dans l’opération de promulgation que l’impression et l’envoi.

31On distingue trois types de sceaux sous la Constituante : le premier sceau est celui qui servit à Louis XVI dès son avènement, avec la légende « Louis XVI, par la grâce de dieu, roi de France et de Navarre » et sur le degré du trône on lit « 1774 ». Par un décret du 16 février 1790, la légende fut modifiée après le mot « dieu » on ajouta « et par la loi constitutionnelle, Roi des Français » mais on ne changea pas immédiatement la date de 1774 et, quand on s’aperçut que cette date ne correspondait pas à la date de l’ère nouvelle, on y substitua celle de « 1790 », changement apparaissant sur un acte du 4 mars 1790 (pièce n^o 70). Ce troisième type demeura celui de la Législative jusqu’au 10 août 1792. Puis le sceau de la République intervint, à l’encre rouge, la déesse de la Liberté appuyée d’une main à un faisceau de licteurs et tenant de l’autre une pique surmontée du bonnet de la liberté, avec la légende « Au nom de la République Française ».

33Camus renouvelle l’organisation des lois à partir du 2 novembre 1790, les collections des lois et des décrets sont fixées jusqu’au 10 août 1792 : on souhaite conserver le décret sanctionné et la loi correspondante à l’Assemblée (le décret du 2 novembre 1790 précise le lieu de conservation du décret sanctionné) et la loi portera définitivement le titre de loi, car auparavant le titre de l’acte promulgué pouvait comporter différents titres : lettres patentes, proclamation, instruction, arrêt du Conseil, etc. Les décrets antérieurs promulgués sous divers titres (lettres patentes, arrêts du Conseil, etc.) étaient déclarés valables mais désormais plus aucun décret sanctionné ne pouvait prendre d’autre titre que celui de loi.

34Le décret du 2 novembre 1790 reprenait à nouveau les articles de Constitution d’octobre-novembre 1789 sur la sanction et la forme des lois mais introduisit une distinction entre « décret constitutionnel » et « décret législatif » : les députés, en affinant l’élaboration de la Constitution, avaient introduit ces distinctions ; les décrets constitutionnels étaient sanctionnés par la formule « Le roi accepte et fera exécuter » (fig. 14) et les décrets législatifs restaient sanctionnés par la formule antérieure : « Le roi consent et fera exécuter » (fig. 15). Les décrets constitutionnels semblent considérés comme supérieurs, le roi appose une formule différente. Le refus suspensif reste : « Le roi examinera » (fig. 11).

35Le décret du 2 novembre 1790 exigeait la création de deux minutes pour chaque décret sanctionné (l’un pour être conservé à l’Assemblée, l’autre pour le Garde des Sceaux) et de deux expéditions scellées sur parchemin, pour les mêmes, afin de pouvoir contrôler le circuit de la sanction puis de la promulgation. On a essayé de le décrire plus précisément en mettant en relation ce circuit et les collections des lois et décrets.

36Les mouvements des décrets entre l’Assemblée et le Roi furent précisés par un décret du 25 mars 1790. Il instaurait un délai maximum de trois jours entre le vote du décret et sa transmission par le Président de l’Assemblée au roi pour sanction. Dans un délai de huit jours après cette présentation, le garde des Sceaux devait instruire le Président, soit de la sanction donnée, soit des raisons qui auraient porté à la différer, les commissaires de l’Assemblée nommés pour surveiller l’envoi et l’expédition des décrets sanctionnés devant veiller à l’exécution de ce décret.

38Lorsque la loi était promulguée, le ministre de la Justice renvoyait l’original authentique de la loi à l’archiviste de l’Assemblée, qui devait le transmettre à nouveau au comité des décrets pour une autre vérification finale, par rapport à la minute du procès-verbal puis la redonner à l’archiviste qui l’enregistrait (A première partie). La deuxième expédition des lois (cf. décret du 2 novembre 1790) était conservée par le ministre (A/1001 et suivantes). Tous les envois, ceux des lois promulguées transmises à l’Assemblée et ceux du garde des Sceaux aux tribunaux et aux autres ministres faisaient l’objet d’une note envoyée et conservée par le Comité des décrets, notes que nous conservons par les archives du Comité des décrets sous forme de registres (fig. 16).

40Qu’est-ce qu’une loi ? Les lois étaient soit des décrets sanctionnés par le roi, soit des décrets refusés par le roi durant trois législatures consécutives, soit des actes législatifs de l’Assemblée non soumis à la sanction, catégorie de lois nommées dans la série A « lois non sujettes à la sanction du Roi » ou « décrets acceptés » (sous-entendu acceptés d’office, sans besoin de sanction), en application de la Constitution de 1791 (fig. 21). D’après celle-ci, l’article 7 du titre III précise que ne sont pas sujets à la sanction : les actes relatifs au Corps législatif, liés à sa constitution en assemblée délibérantes, à sa police intérieure, à la vérification des pouvoirs de ses membres, à la convocation des assemblées primaires en retard, à l’exercice de la police constitutionnelle sur les administrateurs et sur les officiers municipaux, les actes liés aux questions d’éligibilité et de validité des élections. De même, les actes relatifs à la responsabilité des ministres et portant qu’il y avait lieu à accusation, enfin, les décrets liés aux contributions publiques (art. 8) devaient être « promulgués et exécutés sans être sujets à la sanction ».

41Camus appelait les lois les « expéditions authentiques » (des décrets) pour les différencier des copies authentiques (doubles certifiés par le ministre de la Justice et sans signatures originales à l’exception de celle du ministre) et des copies non authentiques, ces collections de transcription des décrets exécutées pour ne pas recourir aux originaux (voir infra), fig. 24. Il était de toute façon difficile de consulter les originaux pour des recherches, en raison des manipulations difficiles des sceaux pendants. En effet, les lois furent placées dans des boîtes en bois, doublées à l’intérieur de fer-étamé, et recouvertes à l’extérieur d’un papier blanc décoré d’un liseré bleu, le blanc étant devenu depuis un jaune-brun.

42Ces boîtes, sorte de coffre-fort des lois, furent fabriquées dans un but symbolique plus que pratique car leur maniement est peu aisé du fait de leur poids. On ignore la date exacte de fabrication de ces layettes modernes (les documents y sont en effet conservés à plat, les boîtes s’ouvrant par le dessus) ; elles ne remontent pas avant novembre 1790 car on sait que les lois furent originellement placées dans l’Armoire de Fer, autre coffre-fort des titres authentiques de la Nation, notamment des assignats, commandée en novembre 1790 à l’architecte Pâris, les archives nationales étant créées peu avant par la loi du 12 septembre 1790. Les lois ne tenant plus dans l’Armoire de fer après quelques années, on eut recours à ces boîtes faites sur mesure, disposant de compartiments pour les boîtes des sceaux. Ainsi, un système allant du plus sacré au moins sacré était mis en place : de l’original authentique à la copie non authentique, en passant par les décrets.

V. Le problème de l’intitulé des lois : le cas du décret du 27 novembre 1790 sur la prestation de serment des ecclésiastiques fonctionnaires publics (fig. 21)

43D’après la Constitution civile du clergé du 12 juillet 1790, les ecclésiastiques devaient prêter serment devant le Roi et la Nation, avant d’obtenir leur consécration définitive et de pouvoir exercer leur charge épiscopale ou curiale. Le décret du 24 juillet ajoutait l’obligation du serment, sous peine de pas toucher leur traitement. Ce serment était le suivant : veiller avec soin sur les fidèles du diocèse ou de la paroisse, être fidèles à la Nation, à la Loi et au Roi et maintenir de tout son pouvoir la Constitution. Face aux difficultés d’exécution de la Constitution civile, et à la lenteur des serments prêtés, l’Assemblée reprit un décret beaucoup plus ferme sur l’obligation de prêter serment, traduisant le problème des décrets précédents sanctionnés, certes, mais pas appliqués. Comme ce nouveau décret prévoyait des sanctions contre les ecclésiastiques restés en fonction qui auraient prêté serment mais ne s’y conformeraient pas « soit en refusant d’obéir aux décrets de l’Assemblée nationale acceptés ou sanctionnés par le roi, soit en formant ou en excitant des oppositions à leur exécution, […], ils seront poursuivis devant les tribunaux de districts, comme rebelles à la loi » et punis par privation de leur traitement et déchéance de leurs droits civiques.

47Le roi confondait acceptation et exécution et surtout on peut douter de sa sincérité sur la volonté de calmer les esprits car la loi promulguée sur le décret du 27 novembre portait un titre qui avait encore attisé les discordes des réfractaires à la Constitution civile du clergé et au serment. Délibérée ou non cette erreur sur le titre de la loi montrait que la promulgation était bien la condition de l’exécution de la loi, ou de sa mauvaise exécution, voire d’un ferment de désordre.

51Le ministre nous renseigne sur la manière dont les lois étaient promulguées après la sanction : « L’intitulé des lois est ordinairement donné par la feuille qui enveloppe les décrets présentés à la sanction par M. le Président. Le titre de celle du 27 novembre, porté sur la feuille étoit très convenable : j’ai dû croire et j’ai cru, qu’on en avait pas substitué d’autres dans mes bureaux ». Le Garde des Sceaux continua en reportant la faute sur le chef de ce bureau, « un exécutant » qui aurait fait une « erreur ». On apprend que, lorsque Duport-Dutertre était arrivé à la Chancellerie (21 novembre 1790), un bureau d’envoi des décrets existait déjà, correspondant avec le Président de l’Assemblée, son comité des décrets, et le Roi :

• 29 Baudouin, Collection générale des décrets…, janvier 1791, décret du 5 janvier 1791, p. 9-10.

J’ai placé à la tête de ce bureau, dont le travail est presque mécanique, un homme que je connois depuis longtemps, parfaitement sûr, d’une intelligence très supérieure à celle nécessaire pour ce genre d’occupation et dont le caractère d’esprit est principalement la netteté et la justesse. L’Assemblée nationale sentira aisément qu’au milieu de cette immensité d’affaires dont le département de la Justice est chargé, il m’est impossible de me livrer aux détails de l’envoi et de l’expédition des lois et que je dois me borner à une surveillance générale29.

52C’était avouer que l’envoi, pourtant du domaine de l’exécutif, n’était pas jugé important et que la promulgation n’était même pas efficace puisque les intitulés étaient approximatifs. En les taxant d’opérations « mécaniques » ou matérielles ne cherchait-on pas à minimiser la responsabilité de l’exécutif alors qu’il est évident que le titre approximatif d’une loi peut porter des effets dévastateurs ? La promulgation, pas plus que la sanction, ne devait altérer les décrets de l’Assemblée aux yeux des députés.

VI. Sanction et promulgation des décrets pendant la fuite du roi

53Les décrets de la Constituante sont tous signés du roi avec la nouvelle formule de sanction et contre-signés par le ministre de la Justice, excepté du 21 juin au 25 juin 1791, les actes sont alors signés par les six ministres puis, à partir du 26 juin au 13 septembre 1791, seul le ministre de la Justice signe les décrets et les promulgue. Le décret du 21 juin 1791 fut prorogé par celui du 25 juin et par celui du 16 juillet suspendant les pouvoirs du roi jusqu’à ce que ce dernier accepte le texte de la Constitution. Cette parenthèse dura jusqu’à l’adoption définitive du texte constitutionnel. Elle est d’autant plus intéressante que la Convention a repris les mêmes dispositions que les décrets de 1791, la suspension se substituant simplement à la fuite. Un décret du 10 août 1792 change la forme des lois : « L’Assemblée nationale décrète qu’à compter de ce jour tous ses décrets seront imprimés et publiés sans préambule, et suivis du mandement accoutumé, signé du ministre de la Justice au nom de la nation ». La nouvelle formule de promulgation est ainsi débarrassée de toute connotation monarchique et le pluriel de majesté « Mandons et ordonnons… » peut s’adapter à la nation, le ministre de la Justice remplaçant le roi pour la signature (fig. 22).

54Cela ne dura pas longtemps puisque, dès le 15 août 1792, le conseil exécutif provisoire, formé par les six ministres, est chargé de toutes les fonctions de la puissance exécutive par un décret relatif « à la formule provisoire des actes de la puissance exécutive ». L’article 2 de ce décret précise que ce conseil est « chargé de faire sceller les lois du sceau de l’État et de les faire promulguer ». Le lien entre le sceau et la promulgation est à nouveau fortement affirmé. Le sceau de l’État est d’ailleurs changé : il n’est plus en cire et pendant mais à l’encre rouge avec la Liberté armée d’une pique surmontée du bonnet de la Liberté et porte la légende : « Au nom de la Nation française » (art. 6). L’Assemblée change à nouveau la forme de la promulgation (art. 5) : « les décrets de l’Assemblée nationale seront intitulés du nom de loi ; ils ne seront précédés d’aucune formule, et seulement terminés par la formule suivante : « Au nom de la nation, le Conseil exécutif provisoire mande et ordonne à tous les corps administratifs et tribunaux que les présentes ils fassent consigner dans leurs registres […] ; en foi de quoi nous avons signé ces présentes », la loi n’est plus celle du royaume mais loi tout court et le pluriel de l’expression « Nous avons signé ces présentes » n’est plus de majesté mais se réfère à l’instance collégiale qu’est le conseil exécutif.

55Enfin, le décret du 5 novembre 1792 ordonne que les mots « les présentes » employés dans la promulgation des lois soient remplacés par ceux-ci : « la présente loi ». Et celui du 22 novembre 1792 fixe la nouvelles formule de promulgation rendue nécessaire par la proclamation de la République, le 21 septembre, « au nom de la Nation » devenant « au nom de la République », le Conseil exécutif provisoire devant apposer sa signature et le sceau de la République, changé seulement par sa légende devenant « Au nom de la République ». Le décret du 10-12 octobre 1792 supprima les expéditions des décrets en parchemin et les sceaux pendants (art. 1^er) ; ils furent remplacés par un exemplaire imprimé sur papier, auquel on appliqua le sceau de la République à l’encre rouge.

VII. Impression des lois par l’exécutif

56Pour juger des impressions, les collections de la série A de l’Assemblée (A première partie) sont pauvres car elles ne comportent pas beaucoup de commentaires associés à l’impression ou leur envoi, contrairement aux collections du ministère de la Justice (A/1001 et BB/34, voir fig. 23) ou à celle du ministère de l’Intérieur. Les seuls commentaires sur l’impression des lois viennent des difficultés (une loi n’est pas arrivée, etc.) et des réclamations venant des municipalités, départements, tribunaux.

57Avant le 2 novembre 1790, on prenait une minute de décret authentique sur les procès-verbaux, minute signée du Président et des secrétaires et scellée d’un sceau plaqué rouge portant la devise « La loi et le Roi ». Ce décret était ensuite envoyé à la Chancellerie qui le recopiait pour que cet exemplaire, différent du premier, soit signé du roi, et on préparait un troisième acte, un brouillon papier de ce qui devait être promulgué sur parchemin et scellé. Ce brouillon « en forme » contient les formules de promulgation du préambule et l’ordre d’exécution, c’est la loi. Il comporte aussi la formule « bon à expédier » et « approuvé », écrite par le Garde des Sceaux. Cette collection de décrets et de lois « au brouillon » servait à la promulgation et à l’impression car des mentions apparaissent comme « imprimé ». Parfois la loi imprimée figure dans le dossier. Cet état de fait a cessé après le 2 novembre 1790, qui fixe définitivement la forme des lois et celles des collections de l’Assemblée et du Garde des sceaux.

58Après le 2 novembre 1790, un même décret de l’Assemblée porte directement la sanction du Roi et les mentions « imprimé » figurent sur le même acte, avec un numéro d’impression. La loi imprimée y est aussi présente sous forme de fascicules (A/1001 et suivantes et BB/34/1), voir fig. 23. L’Imprimerie royale réalise l’impression, sous l’autorité du ministre de la Justice qui en a la tutelle (cf. A/1001 et suivantes contenant les imprimés des lois avec la loi authentique, fig. 23). On constate la multiplicité des établissements d’impression au service du roi : le Grand Conseil, cour supérieure, enregistrait les lettres patentes du roi sur les décrets de l’Assemblée et les imprimaient par le biais de son propre imprimeur, pour envoi et diffusion, entre 1789 et novembre 1790, c’est-à-dire pendant cette période de transition sur la forme des lois.

• 32 Voir ce décret du 10 octobre 1789 transcrit plus haut.
• 33 A. Carré, art. cité, Le Moniteur, t. II, p. 32, p. 17.

Ayant quitté le Palais comme de coutume vers le début de septembre 1789, les Parlementaires avaient appris que l’Assemblée prétendait employer leurs Chambres de Vacations à la publication des lois. Elle les ravalait d’ailleurs à un rôle inférieur, les mettait sur le même pied que les corps administratifs et les municipalités, leur ordonnait comme à ces corps, de transcrire, de faire publier et afficher ses décrets « dans leurs ressorts »32. Combien ils étaient loin des remontrances ! Et combien cependant ils inspiraient encore de craintes, puisque à les voir chargés de publier les lois, un député les déclarait en état de restaurer, par là leur ancienne puissance33.

61Ce n’est donc pas un hasard si Camus fait commencer les registres d’enregistrement des lois de l’Assemblée nationale par cette mention : « Le 6 novembre 1789, lettres patentes portant sanction d’un décret de l’Assemblée nationale concernant les Parlements du 3 novembre 1789 », c’est-à-dire la loi les mettant en vacances. On connaît bien le rôle des parlements consistant à enregistrer les édits et actes législatifs signés du Roi en ses conseils, pour ensuite en permettre la rédaction et la diffusion dans le royaume pour exécution, tout comme le rôle d’obstruction des Parlements dans l’enregistrement des édits royaux. L’Assemblée redoutait la concurrence de ce corps prestigieux qui ferait échouer son projet et créa son propre service d’archives pour contrôler le circuit de la loi et l’enregistrer elle-même. Elle reprenait à son compte la pratique traditionnelle de l’enregistrement des cours souveraines et des cabinets de titres. Les Archives nationales devaient jouer ce rôle d’enregistrement des titres de la nation, qui les rendait « authentiques », l’Assemblée constituante étant désormais seule souveraine ; les Archives nationales, comme organe administratif, permettait ensuite aux lois d’être retranscrites par les autres corps administratifs.

62Évidemment, les Parlements n’auraient jamais pu jouer ce rôle subalterne de corps administratif ne faisant que recopier les actes. Le Grand Conseil, qui se voulait une cour judiciaire et administrative supérieure aux Parlements, et qui n’était pas en vacance, semble avoir joué ce rôle entre 1789 et 1790, ce sont les seuls témoignages, pour le moment, de ces transcriptions pour diffusion des lettres patentes de l’Assemblée constituante par une cour souveraine, par ailleurs très lié à la Chancellerie. Ainsi la reprise par l’Assemblée de formules traditionnelles des textes royaux et l’importance du scellement étaient des pratiques moins dangereuses pour les Constituants que l’enregistrement par les Parlements, que l’Assemblée s’est empressée de supprimer très rapidement, grâce à Camus.

64Autre mesure visant à accélérer les procédures d’impression et d’envoi : on prit le décret du 11 février 1792 sur l’impression des lois de liquidation de dettes et de pensions, qui prévoyait de ne plus imprimer les états annexés et les tableaux de chiffres sous forme de placards à cause des retards que cela occasionnait. Enfin, le décret du 16 août 1792 demandait au comité des décrets de veiller à ce que les lois et décrets rendus dans des affaires particulières ne soient ni publiés ni affichés à la manière des lois générales de l’État, à moins qu’un décret spécifique ne l’ordonnât.

66La collection de copies non authentiques de Camus (fig. 24) est un peu le reflet manuscrit de la collection des décrets de Baudouin, cependant il n’y a pas correspondance entre la collection Camus et Baudouin, notamment quant aux intitulés des décrets. Cela corroborerait l’idée que Baudoin a imprimé sa Collection générale des décrets directement à partir des décrets sanctionnés, lorsqu’ils revenaient de la Chancellerie aux archives de l’Assemblée. Le choix de Baudouin de prendre les décrets ou tout acte de l’Assemblée, comme base de sa publication imprimée était plus judicieux que de choisir les lois promulguées, puisque, par le décret, le lecteur avait droit à toutes les décisions de l’Assemblée, même celles qui n’étaient pas destinées à devenir des lois, qu’il disposait de la date du décret et de celle de sa sanction, dans le cas des décrets destinés à devenir des lois, date que faisait figurer Baudouin en tête de chaque décret publié.

VIII. Envoi et exécution

68Le décret du 2 novembre 1790 précisait les articles de Constitution d’octobre-novembre 1789 quant au mode de rédiger les lois et décrets mais surtout définissait mieux leur transmission et leur exécution : avant ce décret, le pouvoir exécutif était chargé de sanctionner et de promulguer la loi mais qu’est une loi scellée, revêtue des formules d’exécution, si elle n’est pas connue ? Le décret du 5 novembre 1789 disait simplement : « les décret sanctionnés par le roi porteront le nom et l’intitulé de lois. Elles seront scellées et expédiées aussitôt après que le consentement du roi aura été apposé au décret. Elles seront directement adressées, à tous les tribunaux, corps administratifs et municipalités » qui devaient les transcrire sans délai et « elles seront mises en exécution dans le ressort de chaque tribunal, à compter du jour où ces formalités y auront été remplies ».

70Le 21 novembre 1789, la commune de Sisteron s’étant plainte de n’avoir pas reçu les décrets de l’Assemblée, l’Assemblée décréta qu’il serait nommé quatre commissaires pour communiquer avec le Garde des sceaux et les secrétaires d’Etat et s’assurer de l’envoi des décrets. Ils furent chargés de surveiller la circulation des décrets entre le Roi et l’Assemblée via le Garde des Sceaux et de veiller à l’envoi des lois dans les départements et les municipalités.

73Le décret du 2 novembre 1790 visait à combler le vide juridique sur la transmission des lois et prévoyait un système concentrique d’impression et de certification des impressions des lois : le ministre de la Justice était responsable d’imprimer autant d’exemplaires que nécessaire. Sur chaque exemplaire imprimé devait figurer le timbre sec de l’Etat et la certification du ministre de la Justice comme quoi ils étaient conformes aux originaux authentiques de la loi avec sa signature. Le ministre de l’Intérieur, chargé de la correspondance avec les départements, devait envoyer des exemplaires timbrés et certifiés aux quatre-vingt-trois départements, le ministre de la Justice, aux tribunaux. L’exemplaire timbré et certifié devait être transcrit sur les registres de l’administration départementale puis déposé dans ses archives.

74Simultanément, le ministre de l’Intérieur envoyait à chaque administration de département plusieurs exemplaires de la même loi, mais non timbrés ni certifiés, qui devaient être transmis de l’administration de département à celle des districts, après que le département eut préalablement vérifié et certifié sur chaque exemplaire qu’il était conforme à celui qu’il avait reçu timbré et certifié du ministre de l’Intérieur. Le district procédait à son tour de même avec ces exemplaires en les transcrivant et les déposant dans ses archives. Les départements devaient aussi publier ces exemplaires en placard et en in-quarto et les transmettre sous ce double format aux districts, qui vérifiaient leur conformité avec l’exemplaire certifié par le département et les districts les envoyaient enfin aux municipalités. Celles-ci affichaient ces placards et dressaient procès-verbal sur leurs registres de la réception de chaque loi et les transcrivaient. Chaque circonscription se comportait comme autant de cercle concentrique, chaque administration devant certifier sous quinzaine de la transcription et de la publication.

IX. La suppression des expéditions authentique des lois et la création du Bulletin des lois

78Les collections des lois des archives de l’Assemblée s’arrêtent le 21 septembre 1792, jour où la Convention succéda à l’Assemblée législative : la loi demeure de manière symbolique mais les actes ne s’intitulent plus « loi », et ne sont plus sur parchemin (fig. 25). Le décret sur papier se suffit à lui-même sous la Convention, avec une formule exécutoire apposée par le Conseil exécutif provisoire puis par la Commission des administrations civiles, police et tribunaux, qui remplaça le ministère de la Justice jusqu’en brumaire an IV et qui dépendait de la Convention. Les collections de décrets prennent ainsi la suite des lois.

79Avec la Convention et la mise en place du Bulletin des lois en l’an II, la publication vaut promulgation, ce qui simplifiait toutes les procédures mises en place depuis 1789 : le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793) centralise pour la première fois la publication des lois en créant ce bulletin, réservé à l’impression des lois de portée générale. L’envoi direct de la loi à l’autorité voulue chargée de l’exécution par le canal du Bulletin sert de notification des lois. Jusqu’à cette date, le pouvoir exécutif ou bien appliquait le décret du 2 novembre 1790 ou bien se contentait d’adresser des lois aux administrations et aux tribunaux, à charge pour eux de les transcrire ou de les republier dans les formes prévues par la Constitution de 1791.

80La loi sur parchemin n’a plus lieu d’être, et le décret papier devient l’original authentique, avec une collection à l’Assemblée (dite à « l’œil rayonnant »), pour la distinguer des décrets de la Commission des administrations civiles, police et tribunaux (« à la République aux yeux bandés ») (fig. 25), collection ayant servi à l’impression des décrets. L’exécution des lois est ainsi précisément codifiée dans le décret du 14 frimaire an II, le Bulletin devant être envoyé chaque jour par la poste aux lettres et l’envoi étant contrôlé par le Comité de Salut public, par le biais d’un organe chargé spécialement de ces envois, la Commission de l’envoi des lois. La promulgation se fait dans les vingt-quatre heures qui suivent la réception du texte par les autorités chargées de l’application de la loi. On constate une inversion par rapport à la Constitution de 1791 : l’envoi précède désormais la promulgation qui n’est plus qu’une publication sous forme orale. L’envoi officiel et réglementé devient plus important que la promulgation assurée par les autorités subalternes. Ce système mettait l’accent sur l’exécution des lois et moins sur la loi elle-même, permettant une efficacité accrue du gouvernement révolutionnaire.