Introduction

L’appréhension de l’État est inévitablement et consubstantiellement fonction de la lecture de la théorie contractualiste. Cette dernière met en lumière et au premier plan, l’importance du compromis entre différents membres du groupe social au moment de la fondation de cette entité. Ses défenseurs véhiculent une idée commune : c’est d’un commun accord que les hommes ont inventé l’État pour ne pas obéir aux hommes1, mais plutôt à des gouvernants conformément aux règles établies. Cette action laisse entrevoir la mise en exergue de deux éléments à savoir le consensus et la fiction juridique. Ces deux artéfacts obligent ipso facto à reconnaître que l’État est à la fois une idée et un fait, une abstraction et une organisation2. Il n’a pas de réalité concrète certes, mais sa présence est sensible dans la vie de tous les jours3. Cela est rendu possible par l’usage d’institutions.

La théorie institutionnaliste du doyen Maurice Hauriou, appréhende l’institution comme une idée d’œuvre ou d’entreprise qui se réalise et dure juridiquement dans un milieu social4. Pour la réalisation de cette idée, un pouvoir s’organise qui lui procure des organes ; d’autre part, entre les membres du groupe social intéressé à la réalisation de l’idée, il se produit des manifestations de communion dirigées par des organes du pouvoir et réglées par des procédures5. Ainsi, l’on distingue deux types d’institutions, celles qui se personnifient (les institutions-personnes) et celles qui ne se personnifient pas (les institutions-choses) comme les règles de droit6. En d’autres termes, l’État en tant qu’institution jouit de la capacité de créer d’autres institutions et de pouvoir en bénéficier dans l’accomplissement de ses multiples missions.

À l’aune de ce constat, il sied d’accorder une attention particulière aux pouvoirs exécutif et judiciaire. Aux dires de la doctrine, la notion d’exécutif renvoie à l’ensemble des organes qui dans les régimes présidentiels ou parlementaires exercent, sous diverses formes, « la puissance exécutrice » selon l’expression de Montesquieu7. Selon le cas, il peut s’agir d’un exécutif moniste, incarné par un seul organe (modèle de l’exécutif présidentiel) ou dualiste, divisé entre deux organes, un chef d’État et un gouvernement (modèle de l’exécutif parlementaire)8. L’exécutif camerounais est de nature dualiste. Il entretient nécessairement des rapports singuliers avec le pouvoir judiciaire. Celui-ci est exercé entre autres par la Cour suprême9. Elle est la plus haute juridiction de l’État en matière judiciaire, administrative et de jugement des comptes10. Elle comprend trois chambres. Celle qui nous intéresse particulièrement dans le cadre de la présente étude est la Chambre des comptes.

D’un point de vue historique, elle a fait son apparition pour la première fois dans l’ordre juridique interne en 196111 et jointe à la Cour suprême qui, elle, avait été créée deux ans auparavant au Cameroun oriental12. Près de neuf ans après sa création13, elle sera dissoute par une loi fédérale de 1969 et ses attributions transférées à l’inspection générale de l’État. Elle sera plus tard14 ressuscitée par le constituant en 1996 grâce à la mutation de l’autorité judiciaire en pouvoir judiciaire15.

D’un point organique, la Chambre des comptes est organisée en sections en ce sens qu’elle comprend : la section de contrôle et de jugement des comptes des comptables de l’État ; la section de contrôle et de jugement des comptes des comptables des collectivités territoriales décentralisées et de leurs établissements publics, sous réserve des attributions dévolues aux juridictions inférieures des comptes ; la section de contrôle et de jugement des comptes des comptables des établissements publics de l’État ; la section de contrôle et de jugement des comptes des entreprises du secteur public et parapublic et la section des pouvoirs. Toute autre section peut être créée, en tant que de besoin, par décret du président de la République16. Elle est composée d’un siège, d’un ministère public et d’un greffe17. Son siège comprend : le président de la Chambre, les présidents de section, les conseillers, les conseillers maîtres, les conseillers référendaires, les auditeurs et les auditeurs stagiaires18. Le greffe en ce qui le concerne est constitué du greffier en chef ; des greffiers de section et les greffiers19. Les magistrats du siège de cette juridiction sont nommés par décret du président de la République après avis du Conseil supérieur de la magistrature tandis que la nomination de ceux du ministère public en est exempte ; il en est de même du greffier en chef. Dans le cadre de ses missions, elle peut recourir non seulement aux agents publics (fonctionnaires de catégorie A et contractuels d’administration de dixième catégorie au moins), qui lui sont affectés, mais aussi au service temporaire d’experts ou consultants privés intervenant sous son autorité, dans des conditions réglementaires ou contractuelles20.

A priori, l’analyse des relations existantes entre cette juridiction et l’exécutif semble aller de soi et ne poser aucune difficulté apparente en raison du formalisme juridique, mais il faut relever qu’elle présente une certaine singularité. La Chambre des comptes peut être amenée à conseiller le pouvoir exécutif. Cette affirmation oblige une certaine clarification sur le plan terminologique. Un conseil est, selon le Vocabulaire juridique, un avis sur ce qu’il convient de faire21. Cette notion désigne également une personne qui donne à une autre des avis, des renseignements, de consultations, ou qui l’assiste, soit dans la défense en justice de ses intérêts, soit dans la gestion de ses affaires22. Cette notion s’apparente de ce point de vue à celle de conseiller. Un conseiller peut être du point de vue littéraire, considéré comme une personne dont le métier est d’apporter des conseils techniques ou alors de faire profiter des connaissances particulières23. Sur le plan juridique, il s’agit d’un titre donné aux membres de certains conseils administratifs (conseiller général, conseiller municipal, conseiller d’État) ou aux correspondants de certains services de l’administration24. Cette notion renvoie aussi à un magistrat siégeant à la Cour de cassation, à la cour d’appel et dans certaines juridictions administratives (Conseil d’État, Cour des comptes, tribunaux administratifs)25. Ces différentes appréhensions juridiques méritent d’être mieux affinées pour parvenir à un éclaircissement de la fonction de conseiller de la Chambre des comptes. Il est certes vrai qu’elle est composée entre autres de magistrats, mais l’analyse ne situe pas au niveau de la détermination du statut de ces personnes physiques, mais plutôt de la fonction de la juridiction et de son résultat en termes d’action ou d’actes posés. Pour véritablement saisir la quintessence de la fonction dont il est question, il est important de rappeler que la Chambre des comptes assure une fonction juridictionnelle et consultative. Pour ce qui est de cette dernière, il faut relever qu’elle adopte les traits d’une fonction consultative grâce à laquelle cette juridiction peut formuler un avis sur ce qu’il convient de faire, une recommandation26, une proposition ou même un avertissement. Ce postulat permet de dire que le terme de « conseiller » renvoie dans le cadre de la présente étude, à une action et une compétence, dérivées de la fonction consultative qui permet à la Chambre des comptes en tant que juridiction, d’assister c’est-à-dire d’aider et d’orienter le pouvoir exécutif dans l’accomplissement de ses missions régaliennes liées à la gouvernance des finances publiques. Ainsi, parler d’un « conseil de l’exécutif » dans l’étude renvoie non pas un organe de type particulier, mais plutôt une action et une fonction d’assistance de ce pouvoir. La fonction consultative dont il est question peut s’exercer directement en cas de sollicitation explicite de l’exécutif ou indirectement dans le cadre de ses missions d’ordre général. C’est le cas très souvent lorsqu’elle est invitée à participer à un groupe de travail interministériel. Ce deuxième champ de compétence a pris aujourd’hui une dimension très importante sur les plans quantitatif et qualitatif dans la surveillance des opérations sur fonds publics27.

À travers cette fonction, la Chambre des comptes se positionne comme l’un des bras séculiers du pouvoir exécutif en matière de garantie de la performance, de la transparence et de la bonne gouvernance des finances ou encore de la chose publique28. L’assurance de cette fonction est sujette à diverses vicissitudes qui peuvent être comprises de manière générale comme une succession d’évènements heureux et malheureux29 qui affectent sa mission d’assistance. C’est dire qu’elle oscille entre une effectivité normative appréciable et une efficacité questionnable au regard de la relativité de l’autonomie institutionnelle et de la portée relative de sa fonction consultative. L’on est donc en droit de se poser la question suivante : qu’est-ce qui justifie les vicissitudes de la fonction de conseiller de l’exécutif que la Chambre des comptes exerce au Cameroun ? Cette interrogation ne manque pas d’intérêt. Elle permet de cerner l’effectivité de l’accompagnement de ce pouvoir dans la gouvernance financière dans la mesure où la fonction consultative de cette institution constitue une facette essentielle et pertinente de son activité30. En tant que pays en développement, le Cameroun a des besoins immenses qui sont eux-mêmes la cause de besoins de financement sans commune mesure avec leur capacité financière31. Il est donc indispensable de mettre l’accent sur la bonne gouvernance. En outre, elle permet d’évaluer le degré ou le processus d’internalisation des directives issues du cadre harmonisé des finances publiques dans la communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC). Plutôt que d’envisager la répartition des compétences entre le droit communautaire et le droit national, elle impose de s’interroger sur l’applicabilité des normes du droit communautaire au sein de l’ordre juridique national et sur une éventuelle hiérarchie entre les normes de ces différents ordres juridiques. En opérant cumulativement, mais surtout méthodiquement un décryptage des textes, l’interprétation de la jurisprudence et de la pratique institutionnelle, il convient de souligner que la fonction de la Chambre des comptes en tant que conseiller de l’exécutif est affichée (1) certes, mais elle est aussi altérée (2).

1. Une fonction affichée

L’analyse des textes juridiques permet de se rendre compte de l’intérêt accordé à la Chambre des comptes dans l’optique de l’accompagnement de l’exécutif. En effet, cette mission de conseil se justifie entre autres par la nécessité d’avoir un regard extérieur et plus neutre sur des questions données lorsqu’on sait que ce qui caractérise fondamentalement les régimes politiques africains en général et celui du Cameroun en particulier, c’est l’immanence du fait majoritaire qui induit la relégation du parlement en une caisse de résonance du gouvernement32 et fait de lui un nain à côté du président de la République33. Fort heureusement, la fonction de conseiller de cette institution est juridiquement consacrée (1.1.) et elle est matérialisée dans les faits (1.2.).

1.1. La consécration

Vue sous l’angle formel, la Constitution du Cameroun ne précise pas de manière explicite que la Chambre des comptes est ou peut être un conseiller du pouvoir exécutif (1.1.1.) contrairement aux textes qui lui sont inférieurs (1.1.2.).

1.1.1. La consécration constitutionnelle implicite

La constitution, en tant que norme et conformément à sa supériorité dans l’ordre juridique interne, est généralement – à quelques exceptions près –, identifiable sous la forme d’un corpus textuel. Sous cet angle formel34, elle pose différentes normes appelées à régir le fonctionnement des institutions d’un État. Aux termes de l’article 41 de la Constitution du Cameroun, la Chambre des comptes est compétente pour contrôler et statuer sur les comptes publics et ceux des entreprises publiques et parapubliques. Elle statue souverainement sur les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions inférieures des comptes. Elle connaît de toute autre matière qui lui est expressément attribuée par la loi. À la lecture de cette disposition, deux observations peuvent être faites. Premièrement, il ne fait l’ombre d’aucun doute qu’il s’agit d’une juridiction de second degré. Elle peut, de ce fait, connaître des recours en cassation des jugements définitifs rendus par les tribunaux régionaux des comptes qui sont des juridictions inférieures des comptes au sens de l’article 41 de la constitution35.

La seconde observation qui découle de la disposition constitutionnelle sus-évoquée est la dévolution supplémentaire d’une fonction consultative. Celle-ci est adossée sur la formulation d’une clause attributive de compétence en ce qui concerne les éventuelles autres matières qui peuvent être attribuées par la loi. Dire qu’il s’agit d’une clause attributive de compétence peut sembler problématique dans la mesure où aucune énumération n’est faite. Mais, il ne faut pas oublier que le législateur ne peut étendre le domaine de compétence de la Chambre des comptes sans toutefois préciser expressis verbis quelles sont les compétences nouvelles qui lui ont été dévolues. Donc en réalité, il ne peut procéder que par énumération. Lorsqu’on accorde une attention particulière à ce postulat, l’on arrive à déduire que la constitution consacre implicitement la fonction consultative à travers laquelle la Chambre des comptes peut aider l’exécutif. Les textes infraconstitutionnels le démontrent explicitement.

1.1.2. La consécration infraconstitutionnelle explicite

Comme il a été fait mention plus haut, la Chambre des comptes exerce principalement deux types de compétences, une compétence juridictionnelle et une de nature non juridictionnelle. Cette dernière est perçue sous l’angle de la doctrine comme une mission ou une fonction d’assistance. Pour une partie de la doctrine française, cette mission d’assistance au gouvernement s’exerce par le rapport annuel annexé à la loi de règlement, par le jugement et l’apurement des comptes des comptables publics, par le déféré ainsi que par la pratique des référés dont l’objectif est d’indiquer au gouvernement les inconvénients ou erreurs de mise en œuvre d’une politique publique36. S’ajoutent à cette dernière modalité le rapport public, les rapports particuliers sur les entreprises publiques et les notes du parquet37.

L’on retrouve quasiment les mêmes actes non juridictionnels au sein des espaces communautaires africains (UEMOA38 et CEMAC) à savoir : les avis, les rapports, les observations et recommandations, les notes du président, les référés, les lettres de parquet, la déclaration générale de conformité, les décisions pour ordre et les décisions pour mémoire39. En analysant cette appréhension, certains auteurs pensent que la fonction d’assistance au gouvernement ne prend la forme que du contrôle juridictionnel et qu’il semble dès lors quelque peu abusif d’évoquer une mission « d’assistance », sauf à considérer que l’institution chargée du contrôle et de l’éventuelle sanction, par la pédagogie de son action, constitue une assistance40. En d’autres termes, ce n’est qu’à l’égard du Parlement que cette mission d’assistance s’exerce pleinement41. Si ce point de vue semble pertinent, il faut tout de même préciser qu’elle a une assise constitutionnelle en droit français42.

En droit camerounais, la Chambre des comptes est juridiquement habilitée à assister le pouvoir exécutif dans l’accomplissement de certaines de ses missions. Divers éléments peuvent être convoqués pour démontrer cette affirmation. D’une part, cette institution a la compétence de donner des avis, lorsqu’elle est saisie, sur toute question relative au contrôle et au jugement des comptes43. C’est dans ce cadre qu’elle a conseillé la formalisation d’un plan stratégique et de suivi-évaluation des mécanismes de recouvrement des créances44. D’autre part, elle joue le rôle de rapporteur (annuel et circonstanciel) et de certificateur du compte général de l’État.

Selon le législateur, la Chambre des comptes produit annuellement au président de la République, au président l’Assemblée nationale et au président du Sénat un rapport exposant le résultat général de ses travaux et les observations qu’elle estime devoir formuler en vue de la réforme et de l’amélioration de la tenue des comptes. Ce rapport est publié au Journal officiel de la République45. Le rapport dont il est question constitue clairement un élément par lequel s’exprime la fonction de conseil de la Chambre des comptes.

Cette disposition était jadis reprise au niveau infralégislatif. En effet, conformément au décret de 2013 portant règlement général de la comptabilité publique, le juge des comptes donnait un avis et un rapport sur le compte général de l’État, au vu du projet de la loi de règlement et des comptes administratifs des ordonnateurs principaux46. Conformément au décret relatif à la comptabilité générale de l’État en vigueur, la juridiction des comptes peut émettre des avis et recommandations sur la gestion des ministères, ainsi que sur leurs programmes, le cas échéant47. Comme on peut le constater, à travers sa mission d’assistance au Parlement, la Chambre des comptes assure annuellement une mission de conseil de l’exécutif de manière incidente, voire directe, vu que les recommandations qu’elle formule dans son rapport lui sont adressées.

En plus de l’avis et du rapport annuel, la Chambre des comptes exerce une compétence de certification du compte général de l’État. Cette dernière s’adosse sur diverses dispositions textuelles. Aux termes de l’article 73, alinéa 3 de la loi n^o 2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques, les comptes de l’État comprennent les résultats de la comptabilité budgétaire et ceux de la comptabilité générale. Ils doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de l’exécution du budget et de l’évolution de son patrimoine et de sa situation financière. Au nombre de ces comptes, figure le compte général de l’État qui décrit les opérations de la comptabilité générale de l’État et dont la production, selon l’alinéa 2 de l’article 75 de la loi susvisée, s’inspire des normes comptables internationalement reconnues. Conformément à l’article 108, alinéa 1 du décret 2020/375 du 7 juillet 2020 portant sur le règlement général de la comptabilité publique, à la fin de chaque année, le compte général de l’État est produit par le réseau comptable de l’État, sous la responsabilité du ministre chargé des finances. D’après l’alinéa 6 de la même disposition, la juridiction des comptes certifie que les états financiers sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle de la situation financière de l’État.

Selon la doctrine, la certification des comptes se définit traditionnellement comme une mission d’audit externe qui a pour objectif d’exprimer une opinion sur la régularité et la sincérité des comptes annuels et sur l’image fidèle qu’ils donnent du résultat ainsi que de la situation financière et patrimoniale de l’établissement au titre de l’exercice écoulé48. Au sens technique, la certification du compte général de l’État est un outil de mesure de la performance des finances publiques qui est une activité nouvelle imposée à l’Administration49. Elle est destinée non pas à l’organisme audité, mais à son environnement50.

Reprenant la définition formulée par la Cour des comptes française51, la Chambre des comptes précise que la certification est une opinion écrite et motivée que la juridiction des comptes formule, sous sa propre responsabilité sur la qualité des comptes produits par l’État52. Elle consiste à collecter tous les éléments probants nécessaires à l’obtention d’une assurance raisonnable sur la conformité des comptes de l’État aux règles et principes comptables qui lui sont applicables53. La mise en exergue de cette compétence est le fruit de l’internalisation des exigences posées au niveau communautaire par la directive CEMAC n^o 02/11-UEAC-190-CM-22 relative au règlement général de la comptabilité publique54. Sa matérialisation est clairement visible au regard de certains éléments indubitablement significatifs.

1.2. La matérialisation

Pour se rendre compte que la Chambre des comptes peut conseiller le pouvoir exécutif au Cameroun, il faut convoquer deux modalités par lesquelles elle agit. À l’observation des faits, cette institution diffuse non seulement les résultats du travail effectué (1.2.1.), mais aussi participe aux instances de travail à effectuer (1.2.2.).

1.2.1. La diffusion des résultats du travail effectué

La diffusion des résultats du travail qu’effectue la juridiction des comptes s’effectue selon deux modalités. La première est d’ordre classique et la seconde est moderne. La modalité de diffusion classique consiste en la publication des rapports. La publication est un mode de publicité impersonnel, réalisant une information à destination générale55. Les moyens les plus courants par lesquels elle s’opère sont l’insertion dans un recueil officiel (Journal officiel ou Bulletin officiel des différents ministères) comme dans la presse nationale ou locale, ou encore l’affichage56. Conformément au droit positif, les rapports de la Chambre des comptes sont insérés au Journal officiel de la République57.

La seconde modalité de diffusion du travail effectué par cette institution obéit à une logique de dématérialisation. Elle est plus moderne et cadre avec les exigences contemporaines de l’évolution de la société. D’un point de vue historique, les théoriciens du service public ont été amenés à formuler les principes qui régissent l’ensemble des activités tendant à la satisfaction de l’intérêt général. À la suite du doyen Léon Duguit, Louis Rolland en a systématisé trois qui sont relatifs à l’égalité, la continuité et la mutabilité. En mettant de côté les deux premiers au profit du dernier, il faut relever son intérêt pour la présente analyse. Le principe de mutabilité ou d’adaptation est celui qui permet d’assurer au mieux ou qualitativement le service en fonction de l’évolution des besoins des administrés58. En d’autres termes, il permet à une administration de s’arrimer aux exigences de son temps et de son environnement. En effet, avec l’évolution sans cesse croissante des technologies de l’information et de la communication, il s’avère fondamental de repenser les mécanismes de rapprochement des administrés de l’administration. C’est sans nul doute au regard de cet objectif lié à la transcendance et à l’immanence de l’intérêt général59 que la Chambre des comptes procède à la dématérialisation en vue de diffuser plus largement les informations sur ses activités.

La dématérialisation peut être appréhendée comme un processus de substitution des supports physiques (principalement papiers) par des formats numériques et dont le dessein est d’une part, d’accroitre l’efficacité en réduisant les coûts et d’autre part, de faciliter une accessibilité rapide et meilleure à un service. Cela induit la numérisation et la création de documents numériques par des logiciels dédiés. Comme bon nombre d’institutions au Cameroun, la Chambre des comptes dispose d’une plateforme internet à travers laquelle elle diffuse l’ensemble du travail qu’elle effectue. Une simple navigation dans ce site permet d’accéder instantanément aux divers rapports à travers lesquels elle formule des recommandations à l’endroit du pouvoir exécutif. En plus de faciliter l’accès à l’information, la Chambre des comptes est partie prenante à divers comités et groupes de travail interministériels.

1.2.2. La participation aux comités et groupes de travail interministériels

La fonction de conseil de l’exécutif a une résonance plus directe à travers la participation à divers comités et groupes de travail interministériels. Cette participation est la résultante des sollicitations des pouvoirs publics. Il existe une diversité d’instances dans lesquelles cette coopération s’effectue. L’on peut évoquer le cadre permanent de concertation entre cette institution et le ministère des Finances. Ce dernier a été créé par décision du ministre en charge de ce département ministériel en 200860. Aux termes des dispositions de l’article 2 de cette décision, ses missions consistent à accompagner la direction générale du Trésor, de la coopération financière et monétaire. Cette assistance s'opère dans le cadre de la mise en état d’examen des comptes de gestion des comptables principaux, du suivi des questionnaires, des arrêts d’injonction et des jugements définitifs de la Chambre des comptes. Cette dernière assure également la relecture de la réglementation en matière financière et comptable au regard des textes relatifs à ses attributions, son organisation et son fonctionnement, et du régime financier de l’État. La Chambre des comptes est en outre sollicitée pour donner un avis sur les différents textes en matière de reddition des comptes.

Au regard de ces différentes missions, l’on note que ce comité de travail est un cadre majeur dans l’assistance et l’accompagnement du gouvernement dans le sens où il favorise l’émulation de la concertation dans la prise de décision. L’on est donc bien loin de l’unilatéralisme très souvent induit par le pouvoir discrétionnaire dont dispose l’administration. La gestion de l’argent public, dont la caractéristique consubstantielle est qu’il doit d’être utilisé au mieux pour le bien de la nation61, impose une attention particulière de la part de différents acteurs.

La Chambre des comptes participe également aux travaux du Comité de pilotage de la réforme des finances publiques. En 2023, l’ordre du jour desdits travaux portait sur l’évaluation de la mise en œuvre des recommandations issues des précédentes sessions et le bilan de l'exécution du plan global de réforme de la gestion des finances publiques allant de 2019 à 202162.

L’on peut tout aussi évoquer son intervention aux travaux de la commission nationale d’admission en non-valeurs des créances fiscales depuis 201463 dont l’objectif est d’assainir le fichier des créances fiscales et le rendre conforme aux exigences de réalisme, de sincérité et d’exhaustivité. En d’autres termes, elle est chargée de s’assurer de l’exactitude desdites créances. Cette commission composée de neuf membres dont le directeur général des impôts, le représentant de la Chambre des comptes et des directeurs du ministère des Finances ainsi que des représentants des groupements socioprofessionnels, exécute sa mission en tenant des sessions ordinaires et quand les circonstances l’exigent, des sessions extraordinaires64.

Elle assure quasiment le même rôle au niveau de la plateforme chargée de l’apurement des dettes fiscales non compensables des entités publiques. Placée sous l’autorité du ministre des Finances, celle-ci est chargée de proposer et de mettre en œuvre après validation, toutes mesures visant à apurer les dettes fiscales non compensables des entités publiques65. À ce titre, elle a pour mission notamment : d’identifier les entités publiques redevables ; de ressortir la situation nominative de leurs dettes fiscales non compensables accompagnées des procès-verbaux y afférents ; de présenter les décisions d’engagement des subventions assorties des références des bons d’engagement ; de déterminer les quotités à retenir lors de la mise à disposition des subventions ; d’assurer la transmission des contraintes extérieures à la paierie générale du trésor et aux paieries spécialisées ; de faire procéder à l’exécution desdites contraintes extérieures ; de proposer toutes les autres mesures visant à apurer les dettes fiscales des entités concernées.

En résumé, la Chambre des comptes est sans nul doute un conseiller du pouvoir exécutif. Cette fonction couvre cumulativement la mise en œuvre et l’évaluation de l’exécution de la loi de finances. Dans le cadre de la lutte contre le coronavirus, elle a entre autres formulé les observations suivantes : la faible qualité de l’information comptable et de l’information statistique du pilotage de l’action publique ; la faiblesse du pilotage stratégique du Fonds spécial contre la pandémie ; la gestion incertaine des médicaments ; la prise en charge limitée des patients atteints de ce virus et la contre-productivité des procédures d’urgence y relative66. Ces observations permettent d’alerter l’Administration67 dans la mesure où elles constituent des indicateurs sur l’état de la gestion des fonds publics. Dans sa fonction de conseiller de l'exécutif, la Chambre des comptes du Cameroun se présente sous les traits de Simon de Cyrène68. En effet, tout comme ce personnage biblique, elle est sollicitée et réquisitionnée pour l’aider à porter sa croix sur le chemin du calvaire de la gestion des finances publiques malgré certains écueils.

2. Une fonction altérée

Pour démontrer le respect d’une norme, il faut au préalable poser le problème des normes valables et le principe de légalité. Une norme valable est celle qui produit effectivement les effets juridiques auxquels elle prétend69. En d’autres termes, c’est une norme investie d’une autorité telle qu’elle s’impose au respect de ceux dont elle est censée régir le comportement, soit qu’elle ordonne ou interdise, soit qu’elle permette, soit qu’elle confère des droits ou des pouvoirs juridiques70.

Cette affirmation correspond en certains points à la notion d’effectivité. Elle désigne le rapport entre les comportements que prescrit une norme et les comportements réels ou en d’autres termes le fait que la norme est respectée, c’est-à-dire invoquée et appliquée, par les juges et/ou par les pouvoirs publics et/ou par les particuliers71. En se situant sur cet aspect, il ressort de cela que la pertinence des multiples actes non juridictionnels posés par la Chambre des comptes pour aider l’exécutif se heurte à une multitude de contraintes qui atténuent considérablement sa fonction. L’ineffectivité de l’internalisation du droit communautaire (2.1.) et l’inefficacité des actions menées par cette institution (2.2.) l’attestent.

2.1. L’ineffectivité de l’internalisation du droit communautaire

Lorsqu’on se situe dans l’espace communautaire, l’on note que les directives font partie de la catégorie des actes unilatéraux obligatoires de portée individuelle72. Elles apparaissent comme les négatifs des règlements à savoir qu’en principe, elles n’ont pas de portée générale, ne lient que les États membres et ne sont pas directement applicables73. Le Cameroun en tant que membre de la CEMAC a notamment accepté d’être régi par un bon nombre de règles de cet espace communautaire s’agissant des finances publiques74. Malheureusement, l’on observe une certaine réticence et un retard dans leur application. Si cette situation semble à première vue justifiable (2.1.1.), elle s’avère fort préjudiciable en fin de compte (2.1.2.).

2.1.1. Une situation a priori justifiable

L’application du droit d’origine externe est fortement sujette au respect d’un certain nombre d’exigences. Parmi celles-ci, l’on retrouve en bonne place l’internalisation. L’internalisation du droit international ou du droit communautaire en droit interne peut être appréhendée comme l’ensemble des mécanismes par lesquels les normes élaborées sur la scène internationale ou au sein d’organisations supranationales acquièrent une valeur et une effectivité dans l’ordre juridique national75. En ce qui concerne le droit international classique, ces mécanismes se singularisent selon que l’État adopte une approche moniste qui soutient l’idée d’un ordre juridique unique englobant tous les autres ou dualiste qui met en présence deux ordres séparés, rigoureusement clos76.

Le droit communautaire présente des spécificités plus marquées en raison de son autonomie et de son effet direct. Les directives par exemple ne sont pas de portée générale comme les règlements, mais elles « lient tout État membre quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens »77. Elles allient donc une portée obligatoire et une certaine souplesse dans l’appréciation de leur mise en œuvre. Elles supposent en principe une transposition dans un délai déterminé, par un texte juridique dont la nature et le choix sont à l’entière discrétion de ses destinataires. La transposition dont il s’agit ne consiste pas à faire rentrer les directives comme cela est le cas lorsqu’on se situe dans un État appliquant le système dualiste étant donné qu’elles prennent effet le lendemain de leur notification à leurs destinataires78. Il s’agit plutôt de satisfaire à la mise en exécution ou en application des normes posées par les directives en question grâce à des moyens déterminés par les États eux-mêmes.

L’internalisation du droit d’origine externe repose donc sur un équilibre entre ouverture de l’ordre juridique interne et préservation de la souveraineté constitutionnelle. Elle traduit une transformation profonde de la hiérarchie des normes, dans laquelle le juge joue un rôle d’articulation essentiel. Ainsi, loin d’être une simple réception technique, l’internalisation constitue un processus dynamique, évolutif et jurisprudentiel, au cœur du dialogue des juges et de l’intégration juridique. Son intérêt est de permettre l’arrimage juridique sur le plan interne, de l’ensemble des normes et institutions appelées à servir l’effectivité et l’efficacité des normes formulées et acceptées au niveau supra-étatique en tenant compte du temps. À l’analyse de l’ordre juridique camerounais, plusieurs singularités apparaissent. Elles sont d’ordre formel et matériel.

Sur le plan formel, pour que la fonction consultative de la Chambre des comptes ait une portée plus accentuée, il faudrait, au préalable, réviser la Constitution dans l’optique de transformer cette juridiction en une Cour des comptes conformément aux engagements communautaires souscrits. Il faudrait, en outre, abroger tous les textes et règles juridiques contraires aux prescriptions contenues dans les directives communautaires. Ces exigences ne semblent pas irréalisables. Le législateur dispose toujours du pouvoir d’atomiser d’un seul coup ce qu’il a élaboré79. L’abrogation n’est pas conditionnée par une formalité plus rigoureuse que la révision de la Constitution qui selon le droit positif exige un formalisme particulier et le respect de certaines exigences d’ordre matériel.

Le problème, si tant est qu’on puisse le nommer ainsi, se pose sur un tout autre aspect. Même si conformément au droit en vigueur l’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République et au Parlement80, il reste tout de même important de faire un état des lieux à son sujet. Tout d’abord du point de vue des faits, l’initiateur de la révision constitutionnelle est jusqu’à ce jour le président de la République. La cadence des révisions est imposée et conforme à sa volonté. Il n’en saurait être autrement étant donné qu’il dispose d’une majorité plus que confortable au Parlement. De plus, il est rare d’observer une modification du texte fondamental à l’effet de courber l’échine au droit international ou communautaire. À la lecture, le constituant semble s’être satisfait d’invoquer l’adhésion du peuple camerounais aux différents instruments juridiques internationaux auxquels l’État a souscrit. Depuis l’adoption de la Constitution jusqu’à nos jours, il n’est pas possible d’identifier une modification ayant été induite au regard de la contrariété d’une norme constitutionnelle à un texte d’origine externe. Nombreux sont les textes d’origine externe qui sont ratifiés par le président de la République à la suite du consentement y relatif. Est-ce à dire que la Constitution camerounaise est tellement tatillonne et exhaustive pour avoir prévu la conformité avec les textes juridiques qui lui sont postérieurs ? Rien n’est moins sûr. L’environnement juridique est tellement dynamique qu’il est logique de modifier la constitution. En tout état de cause, il est certain que l’arrimage de la constitution est dans les faits, une prérogative rigoureusement discrétionnaire du président de la République. Elle est unilatérale et non concurrente. Même le Conseil constitutionnel qui aurait pu formuler certaines normes n’est véritablement pas à la hauteur ou à la dimension de ce dernier. De plus, le droit constitutionnel camerounais ne s’est pas construit en un jour et les dispositions relatives à la chambre des comptes semblent s’être stabilisées et avoir été éprouvées par leur efficacité et leur réception par le corps social. Le temps a en quelque sorte participé à la construction du droit81 de la Chambre des comptes et à la cristallisation de son effectivité.

Au regard du contexte, il faut relever que sous le régime de l’ancien président Ahmadou Ahidjo, l’on a procédé à 5 révisions constitutionnelles réparties ainsi qu’il suit : deux ont porté sur la forme de l’État (196182, 1972) et trois sur la réorganisation des pouvoirs publics (196983, 197584, 197985). De 1982 à 1995, la loi fondamentale a été modifiée par les lois de 198386, 198487, 198888 et 199189. Après cette période, il faut noter les modifications de 1996 et de 200890. Le point commun de toutes ces modifications est qu’elles n’apportent quasiment rien au renforcement du pouvoir judiciaire ou à la suppression de la subordination de sa souveraineté à l’action du pouvoir exécutif. En outre, malgré l’option sur le plan interne pour le monisme avec primauté du droit international91, leur contexte et leurs motivations ne sont jamais guidés par le souci d’internalisation du droit international ou du droit communautaire. Elles sont toujours le reflet d’un besoin d’adaptation interne de l’ordre juridique en fonction des envies du président de la République. La réticence à la mise en application des exigences juridiques communautaires sur la création de la Cour des comptes relativise l’aide à la gouvernance en matière de finances publiques.

2.1.2. Une situation a posteriori préjudiciable

Conformément à la directive relative aux lois de finances dans les États membres de la CEMAC, une Cour des comptes doit être créée dans chacun d’entre eux92. Cette Cour est une juridiction et ses membres ont le statut de magistrat. Elle est indépendante par rapport au gouvernement et au Parlement et autonome par rapport à toute autre juridiction. Elle est aussi la seule à décider de la publication de ses avis, décisions et rapports. Enfin, elle est l’institution supérieure de contrôle de chaque État. Elle a entre autres comme missions : de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité du compte général de l’État ; d’évaluer l’économie, l’efficacité et l’efficience de l’emploi des fonds publics au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et des résultats obtenus ainsi que la pertinence et la fiabilité des méthodes, indicateurs et données permettant de mesurer la performance des politiques et des administrations publiques93. Son champ d’action est manifestement plus étendu que celui de la Chambre des comptes. Toutefois, un problème reste en suspens.

Plus de 15 ans après les délais impartis pour la transposition de ces exigences posées par les instruments juridiques communautaires, cette juridiction n’existe toujours pas au Cameroun au grand dam du contrôle et de l’assistance à la gestion des fonds publics. Pour être plus précis, dans le cadre de la réforme de la gestion des finances publiques, la date limite de transposition dans les droits nationaux des directives que le Conseil des ministres de l’Union économique de l’Afrique centrale (UEAC) était fixée au 31 décembre 2017. En 2021, le rapport de surveillance multilatérale précisait que le taux de transposition et de mise en œuvre de ces directives, était de 83 % et donc, jugé de bonne qualité94. Cette note de satisfaction est certes louable et appréciable, mais elle contraste aussi avec les attentes qui pèsent sur la dynamisation du droit constitutionnel institutionnel camerounais qui est englué dans la pratique de l’unité organique au sommet du pouvoir judiciaire et partant, craintif de la spécialisation et de l’autonomisation.

La Chambre des comptes, telle qu’elle est conçue au Cameroun, ne dispose pas des mêmes garanties dont jouit la Cour des comptes qu’elle doit être, notamment en matière d’autonomie et d’indépendance95. Elle ne jouit d’ailleurs pas du statut d’institution supérieure de contrôle. Ce statut est réservé au Contrôle supérieur de l’État. Si ces deux aspects sont invoqués, c’est parce qu’elle fait partie de la Cour suprême qui est la plus haute juridiction en matière de pouvoir judiciaire96 et dont l’indépendance est paradoxalement garantie par le président de la République97. Il est difficilement compréhensible qu’un pouvoir indépendant des deux autres puisse voir son indépendance garantie par ce dernier98. Si cette formule est une survivance de l’époque où les constitutions camerounaises consacraient seulement l’autorité judiciaire, sa mise en tutelle ne s’explique plus maintenant qu'elle est devenue un pouvoir99. De plus, il n’y a aucune raison pour qu’un pouvoir ait une autre garantie que celle qui provient de la puissance souveraine du peuple100, d’autant plus qu’elle déteint sur l’efficacité de son action.

2.2. L’inefficacité des actions menées

La notion d’efficacité d’une norme désigne le rapport entre l’objectif officiellement visé par le législateur au moyen de cette norme et le résultat obtenu concrètement ou le fait que la norme produise les effets de politique publique recherchés101. À partir de cette posture, serait donc efficace la norme atteignant l’objectif recherché par l’auteur à l’origine de son édiction102. En consacrant la fonction consultative de la Chambre des comptes, le législateur camerounais a omis ou négligé de doter cette institution de moyens pour la rendre efficace. En effet, l’ensemble des compétences dont elle dispose en la matière est limité (2.2.1.) et leur portée fortement dépendante de la volonté du pouvoir exécutif qu’elle assiste pourtant (2.2.2).

2.2.1. La limitation de la fonction consultative

La compétence consultative à travers laquelle la Chambre des comptes assure une fonction de conseil du pouvoir exécutif est véritablement pertinente, mais elle est malheureusement limitée. Elle est à la fois circonscrite, mais aussi circonspecte. La circonscription est l’œuvre des textes juridiques et donc d’ordre purement formel. En réalité, son rôle se situe essentiellement en aval de l’action administrative, à travers un contrôle ex ante ou a posteriori, ce qui exclut toute participation directe à l’élaboration, à l’orientation ou à la mise en œuvre des politiques publiques. En outre, elle ne dispose d’aucun pouvoir d’injonction à l’égard des membres du gouvernement ni de la compétence pour imposer des réformes structurelles. La loi interdit d’ailleurs à tout magistrat d’enjoindre l’administration. Plus exactement, le législateur précise qu’« est puni d’un emprisonnement de six mois à cinq ans, le magistrat qui intime des ordres ou des défenses à des autorités exécutives ou administratives »103. Cette disposition est le témoignage et la preuve palpable de la survivance du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Cette posture tranchée justifie que les recommandations formulées par cette juridiction ne relèvent purement et logiquement que d’une logique d’éclairage et d’amélioration de la gouvernance financière, sans s’imposer juridiquement à l’exécutif.

S’agissant de la portée juridique des actes, il convient de préciser qu’elle est assez relative, pourtant, c’est grâce à eux que la Chambre des comptes est amenée à orienter et à guider l’exécutif dans la gestion et la gouvernance des finances publiques. Ils peinent à produire des résultats significatifs. Cette relativité est en partie due à leur nature. Si l’on s’attarde sur le cas des avis par exemple, un constat clair se dégage. L’exécutif est libre de les demander et lorsqu’ils sont rendus, il n’est pas tenu de les suivre. Ces avis sont facultatifs ou encore non obligatoires dans la mesure où l’administration est libre de les solliciter et une fois formulés, de les suivre ou non104. Il en est de même des rapports qui ne constituent pas des décisions de justice revêtues d’une autorité de chose jugée. La situation aurait été différente si l’exigence de sa mutation avait été prise en compte en droit interne. D’après le droit communautaire, la Cour des comptes rend publics tous les rapports qu’elle transmet au président de la République, au Parlement et au gouvernement. Elle publie également ses décisions particulières dans au moins deux grands journaux de grande diffusion. Un suivi de ses recommandations est organisé et les résultats de ce suivi sont régulièrement portés à la connaissance du public105. Il faut tout de même relever que cette disposition est reprise in extenso par le législateur camerounais106. A priori, l’on serait tenté de dire que la Chambre des comptes du Cameroun et la Cour des comptes imposée par le droit communautaire sont au même pied d’égalité or, l’interprétation littérale de ces deux dispositions juridiques ne permet pas de saisir leur intelligibilité. Leur qualité est approximative au regard des obscurités, des sous-entendus et des oublis. Et l’on a comme l’impression que le législateur camerounais traite de la Cour des comptes et non de la Chambre des comptes étant donné que le Code de la transparence est postérieur à la directive de 2011 en question alors que ce n’est nullement le cas. Ces deux dispositions souffrent de lacunes techniques107. Elles ne précisent pas les modalités selon lesquelles le suivi des recommandations faites par ladite juridiction est opéré. Elles ne précisent pas non plus quels sont les organes ou les autorités en charge dudit suivi.

Ce défaut peut néanmoins être partiellement minoré. En réalité, cette lacune est somme toute compréhensible pour ce qui est du droit communautaire étant donné que les directives n’ont pas vocation à imposer ou à définir les modalités particulières de mise en œuvre effective des normes posées dans les États à qui elles s’adressent. Contrairement à ce dernier, il est incompréhensible que le législateur camerounais n’ait pas rendu cette disposition juridique plus intelligible.

L’élément décisif de démarcation entre le législateur national et le « législateur » communautaire108 se situe dans la consécration par ce dernier, d’une sollicitation éventuelle d’assistance par la juridiction des comptes. Comme on peut le remarquer, cette juridiction se distingue clairement de celle encore en exercice au Cameroun. Elle dispose clairement de moyens pour rendre son rôle de conseiller efficace contrairement à la Chambre des comptes qui ne peut qu’espérer que le pouvoir exécutif veuille bien agir pour ce faire. La Cour des comptes dispose d’une compétence déterminante qui lui permet d’être assistée par une juridiction supérieure. En effet, dans l’exercice de ses missions, elle peut au besoin solliciter l’assistance de la Cour des comptes communautaire109. Deux interprétations méritent d’être faites au sujet de cette disposition juridique. D’une part, elle confère à la juridiction des comptes un pouvoir d’appréciation discrétionnaire en fonction des situations ou des affaires qu’elle a à connaître sous réserve du respect des modalités juridiques prévues. Elle peut de ce fait donner plus de force juridique à ses décisions, avis, recommandations en les nimbant d’une autorité dérivée de l’ordre juridictionnel supérieur en cas de besoin ou en cas de suspicion d’une réticence de la part de l’exécutif. D’autre part, cette disposition induit l’éventualité d’une mise en exergue d’un dialogue des juges. Il désigne l’échange d’arguments, d’interprétations, de concepts et de solutions juridiques entre magistrats110 et il est essentiel, car il permet de partager efficacement des concepts, de jurisprudences, de visions de telle sorte que chacun des juges qu’il met en action voit s’accroitre à la fois la sphère de son pouvoir normatif d’interprétation et celle du pouvoir de sanction. En un mot, il améliore la qualité du travail du juge. En l’espèce, le dialogue éventuel que consacre l’article 73 de la directive relative aux lois de finances sus-évoquée arbore l’allure de la verticalité dans la mesure où il prend corps entre un juge communautaire dont la légitimité est supranationale et un juge interne qui jouit d’une légitimité nationale. Ici, la première va positivement influencer la seconde et renforcer l’autorité de sa fonction consultative.

La circonspection est, quant à elle, visible à l’égard de l’autorité du pouvoir exécutif et notamment de son chef avec qui la Chambre des comptes entretient des rapports particuliers. Ceux-ci justifient en quelque sorte la couardise et la retenue dans la formulation et la rédaction des actes destinés à orienter l’exécutif. En d’autres termes, il s’agit d’une sorte d’autolimitation. Une analyse attentive de ces derniers laisse transparaître l’usage d’un syllogisme juridique dont l’essence est de limiter l’arbitraire du juge dans la mesure où elle lui impose de sélectionner la disposition légale adéquate et de l’appliquer au cas d’espèce111. Il permet ainsi d’éviter de sombrer dans un juridisme ou un zèle outrecuidant en laissant percevoir la prévisibilité du point de vue de la Chambre des comptes. La totalité des avis fait état de cette méthode de raisonnement juridique. D’un point de vue schématique, elle s’y présente comme suit : la prémisse majeure est la loi, la prémisse mineure est le fait qualifié, et la conclusion est la décision en tant que telle112. Ce formalisme juridique peut à première vue être trompeur en laissant penser que les avis ont vocation à s’imposer, mais il n’en est rien.

Les rapports eux aussi soulignent une certaine réserve dans la mesure où le suivi des recommandations formulées qui s’y trouvent ne ressortit pas de la compétence de la Chambre des comptes, mais plutôt du pouvoir exécutif à l’endroit de qui elles sont adressées et qui par nature prime sur les autres pouvoirs. En 2024, cette juridiction a fait le constat selon lequel le ministère des Finances n’a, à ce jour, procédé à aucune évaluation du fonctionnement de ses services en général et de la direction générale du Trésor, de la coopération financière et monétaire en particulier113. Elle a en outre rappelé que bien que le décret n^o 2013/066 du 28 février 2013 portant organisation dudit ministère prévoie des structures et des attributions claires pour chaque direction, division et service, aucun mécanisme formel d’évaluation n’a été mis en œuvre ou publié114. Y faisant suite, elle a recommandé de procéder à un audit du fonctionnement de ses services115.

L’usage de la locution « prendre acte » renseigne sur le caractère hypothétique du respect des recommandations. Si le recours à cette locution s’observe tant dans le domaine judiciaire qu’extrajudiciaire, d’un point juridique, prendre acte consiste à constater solennellement un fait ou un dire et le consigner par écrit selon les formes requises, variables selon les espèces116. En d’autres termes, quelles que soient les circonstances, il s’agit toujours de conserver la trace d’un évènement ou d’une déclaration, pour pouvoir, le cas échéant, rapporter la preuve de son existence117. Cette approche n’est pas différente de celle qui est ressort sur le plan littéraire. Sous cet angle « prendre acte » signifie reconnaître qu’un évènement, une décision ou une déclaration a eu lieu, sans nécessairement y souscrire, ni l’approuver.

Sur les quarante et une recommandations qui ont été formulées et adressées au ministère des Finances dans le rapport de certification du compte général de l’État de 2024118, ce dernier a systématiquement pris acte sans indiquer s’il allait les prendre en compte ou les mettre en application. L’on remarque, en outre, que le département ministériel à qui la recommandation est adressée ne donne généralement d’explication que lorsqu’une action est déjà en cours d’exécution. C’est le cas par exemple de la recommandation de l’élaboration d’un nouvel organigramme pour le ministère et sa mise à jour régulière pour garantir un bon fonctionnement et une bonne performance. Le ministère des Finances s’est contenté de préciser qu’un projet d’organigramme est en cours d’élaboration en liaison avec les services techniques du ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative et qu’il tient compte des évolutions induites par la réforme comptable119.

L’usage de la locution (prendre acte) est tellement lapidaire qu’on a comme l’impression, en parcourant ledit rapport, que les recommandations agacent quelque peu le département ministériel en question. Elle témoigne d’une économie de mots pour une explication qui, sans être exhaustive vu le format du rapport, se devrait d’être au moins concise et intelligible quant à la mise en œuvre voulue par la Chambre des comptes. Cette abstention à l’explication des modalités et des délais de la prise en compte des conseils de cette institution traduit la transcendance du pouvoir exécutif.

2.2.2. La transcendance du pouvoir exécutif

La légitimité de la fonction consultative de la Chambre des comptes semble être négligée par l’exécutif qui par essence bénéficie d’un statut très particulier. La transcendance du pouvoir exécutif doit être appréhendée sous le prisme de sa domination sur le pouvoir judiciaire. Elle est due à la présidentialisation du système politique et à la personnification du pouvoir. Ces deux processus lui permettent d’occuper au sein de l’État, une position dominante qui structure l’ensemble de l’architecture institutionnelle. Cette prééminence s’observe tant dans la lettre des textes que dans la pratique politique quotidienne. En d’autres termes, elle est à la fois le résultat des particularismes du régime et du système politiques même s’il existe une importante controverse doctrinale sur leur appréhension. Au-delà de cette dernière, le régime politique, entendu au sens strict, correspond aux règles constitutionnelles et il se caractérise par des éléments juridiques relatifs à l’organisation des institutions120. Le système politique, quant à lui, correspond à la pratique des institutions c’est-à-dire qu’il est l’ensemble qui résulte des interactions entre les deux sous-ensembles que sont le régime politique et le « système des variables déterminantes »121. Il commande une lecture du droit constitutionnel par-delà le texte constitutionnel122. Cette distinction permet de situer la transcendance du pouvoir exécutif dans le sillage du système politique de type présidentialise.

Historiquement, la consolidation de l’autorité présidentielle a façonné un régime où l’exécutif impulse et oriente l’action publique. De ce point de vue, le chef de l’État est l’objet unique de la sollicitude des constituants camerounais123. La Constitution lui confère d’ailleurs des compétences étendues qui dépassent la simple fonction d’arbitrage et, en pratique, ces compétences se traduisent par une capacité d’initiative et de décision largement supérieure à celle des autres pouvoirs. Aux termes de l’article 5 de cette loi fondamentale, le président de la République définit la politique de la nation ; veille au respect de la Constitution ; assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics124. De plus, les moyens qu’il utilise lui donnent de l’emprise sur l’organisation institutionnelle de l’État125. L’État c’est le président de la République126 en quelque sorte.

Comme il a été fait mention plus haut, l’indépendance du pouvoir judiciaire est garantie par le président de la République, ce qui laisse planer la suspicion dans une certaine mesure d’une dépendance structurelle. Il est très difficile de mettre en mouvement une action répressive sans l’aval du président de la République. Les initiatives de moralisation et d’assainissement de la gestion des deniers publics relèvent de sa compétence. Cet état de choses atteste que l’organisation administrative obéit à un principe de verticalité et donc de centralisation administrative au sommet de l’État. L’évocation à cor et à cri de « très hautes instructions » présidentielles par les membres renforce cette affirmation. En effet, elles imposent, orientent et sanctionnent l’usage des fonds publics. Il est très difficile de prendre en compte les recommandations, avis ou rapports de la Chambre, sans se référer au chef de l’exécutif. C’est lui qui détient le pouvoir suprême127 et donc qui décide du sort qu’il réserve aux recommandations, avis et rapports qui lui sont adressés par la Chambre des comptes. Pour preuve, le dernier rapport majeur en date qui a fait couler beaucoup d’encre et de salive sur la gestion des fonds pour la lutte contre le COVID-19 et qui avait relevé de nombreux abus128 est jusqu’à présent resté lettre morte. L’on se serait attendu à la prise de décisions visant à pallier les manquements observés par cette institution et à sanctionner leurs auteurs, mais il n’en est rien. Les trente recommandations dudit rapport, dont vingt-trois à l’endroit du ministre de la Santé publique, cinq à l’endroit du ministre des Finances, une adressée au ministre de la Recherche scientifique et de l’Innovation et une au ministre du Commerce, n’ont pas pesé de leur poids. Il en est de même de celle relative à l’ouverture de dix procédures concernant des faits susceptibles de constituer des infractions pénales. C’est le signe que l’exécutif est incontestablement « le maître du temps et des clés ». Sa transcendance s’observe par l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose et qui se manifeste doublement à travers l’appréciation de l’opportunité de l’action d’une part et d’autre part, dans le choix du contenu de la décision129.

En outre, la Chambre des comptes semble elle-même faire un aveu d’impuissance de sa compétence non juridictionnelle notamment en matière de certification du compte général de l’État. En visitant son site internet et en parcourant l’onglet relatif à ses missions, l’on peut lire que « la compétence de certification qui, bien que non encore systématique, est exercée à titre expérimental pour accompagner le gouvernement dans ses efforts de transparence financière »130. Cette précision sonne en outre comme un cri d’alarme ou un appel à la rescousse du législateur et du pouvoir exécutif lui-même qui doivent accorder plus de crédibilité et plus d’entrain à cette juridiction dans l’assistance à l’amélioration de la gouvernance de la chose publique. Sur ce constat, on ne peut qu’espérer dès lors qu’elle devienne systématique et que l’exécutif y accorde plus d’attention et d’intérêt, car en réalité la gouvernance des deniers publics oblige le respect de l’intérêt général et même la souveraineté du peuple.

Conclusion

De ce qui précède, il apparaît manifestement que la Chambre des comptes est un conseiller du pouvoir exécutif grâce à sa fonction consultative. Cette fonction couvre spécifiquement la mise en œuvre et l’évaluation de l’exécution de la loi de finances et plus généralement la gestion et la gouvernance des finances publiques. Elle ne fait aucunement ombrage au prestige de ce pouvoir. Au contraire, elle se justifie pleinement, car les objectifs de développement et d’émergence exigent, au regard de leur pertinence, une synergie d’actions dans le processus d’utilisation des fonds publics. Cette légitimité tire son fondement théorique dans l’essence même du principe de la séparation qui commande une certaine collaboration entre les différents pouvoirs de l’État. De ce fait, elle devrait induire une action positive de l’exécutif qui jusqu’ici semble indolent, sourd et aveugle par rapport aux recommandations, avis, observations et rapports de certification qu’elle lui soumet. Certes, l’on pourrait arguer que certains actes sont posés çà et là par cette juridiction, mais il faut dire que cette mise en œuvre reste encore insuffisante au regard du volume des récriminations adressées. Un cadre juridique adéquat, conforme aux exigences du droit communautaire, doit être mis en place afin d’assurer une plus grande efficacité de sa fonction consultative.