Le modèle français de sécurité publique1 se distingue par un certain nombre de caractéristiques. D’un point de vue fonctionnel, il est marqué par la distinction classique entre, d’une part, la police judiciaire, dont l’objet est de réprimer les infractions, et d’autre part, la police administrative, dont l’objet est de prévenir les troubles à l’ordre public. D’un point de vue institutionnel, ce modèle est également marqué par l’existence de dualismes : celui des forces de police (étatiques et municipales) ; celui des autorités de police (autorités agissant au nom de l’État, d’un côté, autorités agissant au nom de la commune, de l’autre). Mais, à la vérité, ce n’est pas là l’essentiel. Ce qui fait la singularité du modèle français de sécurité publique, c’est que celui-ci est davantage tourné vers la protection de l’État, que vers la protection des personnes et des biens. En effet, à la différence d’autres modèles, notamment anglo-saxons, fondés sur l’idée de service offert à la population, le modèle français s’est, pour sa part, construit sur l’idée qu’il fallait protéger l’État là où il était susceptible d’être attaqué ou mis en cause. Il est à cet égard significatif que la plupart des historiens de la police française considèrent que son acte de naissance est l’Édit royal du 16 mars 16672. Ce texte, qui crée la charge de lieutenant de police de Paris, débute par cette phrase : « Notre bonne ville étant la capitale de nos États et le lieu de notre séjour ordinaire, nous avons estimé que rien n’était plus digne de nos soins que d’y bien régler la justice et la police ». C’est parce que le roi réside à Paris que la sécurité publique doit y être bien organisée. Après l’intermède révolutionnaire, le consulat prolongera cette vision en créant la préfecture de police à Paris3, dont la persistance symbolise le particularisme statutaire de l’organisation de la sécurité publique dans la capitale française.

Reposant sur des fondements anciens, ce modèle n’en est pas moins contesté depuis environ une trentaine d’années. Deux mouvements contribuent plus particulièrement à cette contestation. Le premier mouvement est celui de décentralisation territoriale. Entamé au début des années 1970, ce mouvement a été prolongé par la loi du 2 mars 1982, qui procède notamment à la suppression des tutelles et au transfert d’un certain nombre de compétences de l’État vers les collectivités territoriales4. Il a été amplifié par la loi constitutionnelle du 28 mars 20035, qui consacre le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales et affirme le caractère décentralisé de la République. Le second mouvement est le passage à une logique de sécurité. Longtemps, le système policier français a obéi à une logique d’origine juridique fondée sur le maintien de l’ordre public, principalement envisagé comme l’absence de désordre matériel. Une rupture a cependant eu lieu dans les années 1970 avec l’apparition de ce que l’on a appelé le sentiment d’insécurité6 : désormais, il ne s’agit plus de répondre à une délinquance objective, mais également à une insécurité ressentie. La prise en compte de cette insécurité ressentie oblige ainsi les pouvoirs publics à se situer par rapport à une demande sociale et à répondre aux attentes des citoyens. Il en découle une remise en cause du modèle policier traditionnel et une globalisation des réponses à l’insécurité. Cette globalisation des réponses s’est traduite par l’émergence d’un concept, celui de coproduction de la sécurité : apparu lors des débats relatifs à la loi du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne, ce concept renvoie à l’idée selon laquelle la sécurité est « l’affaire de tous »7. Il faut comprendre cette affirmation comme signifiant que l’État a une responsabilité éminente en matière de sécurité, mais n’est plus en situation de monopole. Pour apprécier le problème de la sécurité dans sa globalité, il convient dès lors de fédérer les actions de tous ceux qui concourent à sa production : les élus locaux, les magistrats, les associations, les travailleurs sociaux, les forces privées de sécurité, etc.

La conjonction de ces deux mouvements a conduit à faire évoluer le modèle français de police vers une meilleure protection des personnes et des biens. Cette évolution s’est traduite de manière fonctionnelle avec notamment la création de nouvelles incriminations pénales ou encore la multiplication des polices administratives spéciales8. Elle s’est également traduite de manière institutionnelle avec le rapprochement de la police et de la gendarmerie nationale, le renforcement des forces de police municipale, mais encore la réforme de l’organisation de la sécurité publique à Paris. Cette dernière s’est traduite de deux manières. D’une part, plusieurs compétences en matière de sécurité publique ont été transférées du préfet de police vers le maire de Paris, principalement en matière de salubrité publique, de circulation et de stationnement9. D’autre part, après avoir été longtemps considérée comme contraire au modèle français de police, une police municipale parisienne a été créée par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris10.

Le constat de ce particularisme de l’organisation de la sécurité publique à Paris, mais également celui de son évolution, conduit à se demander ce qu’il en est ailleurs. Plus précisément, il est permis de s’interroger sur les modalités selon lesquelles est organisée la sécurité publique dans d’autres capitales. Dans cette perspective, il convient de rappeler comment ce dernier terme peut être défini et quelles capitales peuvent être comparées à Paris.

Le terme de capitale11 est d’usage si courant que l’on pourrait penser sa définition aisée. Ce n’est pas tout à fait le cas : il n’est que de se reporter aux dictionnaires usuels pour s’en convaincre. La capitale y est définie tantôt comme la « ville principale d’un État »12, tantôt comme la « ville où siège le Gouvernement d’un État »13. Il arrive même parfois que ces deux éléments soient compris dans une seule et même définition : Le Robert évoque ainsi la « ville qui occupe le premier rang d’un État, une province et qui est le siège du Gouvernement »14. À la vérité, la définition de la capitale d’un État comme la ville principale de celui-ci manque de rigueur et de précision, ne serait-ce qu’en raison des nombreux critères, d’ordre démographique, économique ou socioculturel, susceptibles d’être utilisés pour identifier celle des villes d’un État qui occupe le premier rang. Il convient donc de préférer la définition de la capitale fondée sur le siège du Gouvernement. Pour être plus précis encore et tenir compte de la diversité des formes d’organisation du pouvoir politique, on peut définir la capitale comme la ville où siègent de manière permanente les organes suprêmes de l’État. À cette définition, s’attachent généralement deux fonctions principales15. La première est celle de symbole de l’unité nationale : la capitale n’est en effet pas seulement le centre de l’activité politique, elle est également, au même titre que le drapeau ou l’hymne national, un emblème de l’État. La capitale joue ainsi, comme le souligne Simone Dreyfus, « un rôle de ralliement, d’unification et de stabilisation »16. La seconde fonction est celle de centre de l’activité diplomatique : siège des organes suprêmes de l’État, la capitale est aussi celui des diplomates représentant les États étrangers et, souvent, celui des organisations internationales. Une fois ainsi défini la capitale et les fonctions qu’elle exerce, le lien entre celle-ci et l’idée selon laquelle la sécurité publique doit y être organisée différemment des autres villes, apparaît clairement : la présence sur le territoire de la ville capitale des organes suprêmes de l’État et des représentations diplomatiques justifie des mesures spécifiques de protection contre d’éventuelles attaques.

Reste que, si un tel lien apparaît clairement identifiable en France, il n’est pas certain qu’il soit si évident ailleurs. D’où l’intérêt d’étudier l’organisation de la sécurité publique dans d’autres capitales. Lesquelles ? Notre choix s’est porté sur des capitales d’envergure comparable à Paris et situées, pour certaines en Europe, pour d’autres, au-delà de l’Europe, pour certaines, dans un État unitaire, pour d’autres, dans un État fédéral. Nous analyserons donc l’organisation de la sécurité publique à Berlin, Bruxelles, Tokyo et Washington. Une telle étude présente l’intérêt d’établir une typologie : une première catégorie permet de regrouper les capitales ne présentant aucun particularisme policier (1.) ; une seconde catégorie permet de regrouper celles dotées d’un certain particularisme policier (2.).

1. Les capitales dénuées de particularisme policier

Le rang de capitale n’impose pas à lui seul une organisation spécifique de la police. Certaines capitales apparaissent en effet dénuées de tout particularisme statutaire en matière d’organisation de la sécurité publique : tel est le cas de Berlin (1.1.) et Bruxelles (1.2.).

1.1. Berlin

L’organisation de la sécurité publique dans la capitale de la République fédérale d’Allemagne ne présente guère de spécificités par rapport à celle des autres villes : ni la réunification allemande de 199017, ni le transfert, en 199418, des pouvoirs publics de Bonn à Berlin, n’ont entraîné de modifications substantielles en la matière19. Il convient d’évoquer les principes généraux de l’organisation de la police en Allemagne et leur mise en œuvre à Berlin. Comme le souligne Albrecht Funk, « parler d’une police allemande est d’un point de vue juridique et structurel inexact20 ». La police en Allemagne est en effet organisée sur deux niveaux, celui de l’État fédéral et celui des Länder, qui sont au nombre de seize : il y a dès lors autant de polices que de Länder, auxquelles il faut ajouter la police fédérale. Cette organisation résulte du caractère fédéral de l’État21 et des dispositions de la Loi fondamentale22, dont l’article 30 pose le principe que « l’exercice des prérogatives et l’accomplissement des tâches de l’État incombent aux Länder, à moins que la présente loi fondamentale n’en dispose autrement ou n’admette un autre règlement ». Deux dispositions de la Loi fondamentale allemande sont ainsi relatives à la police : l’article 73, paragraphe 5, précise que la police des frontières est du ressort exclusif de l’État fédéral ; l’article 87, paragraphe 1, dispose qu’en dehors de la police des frontières, il peut être établi, par voie de lois fédérales, des services centraux dans les domaines suivants : la police du renseignement, la police criminelle et la protection de la Constitution.

L’organisation de la police fédérale allemande résulte des lois fédérales du 19 octobre 1994 et du 21 juin 2005. Placée sous l’autorité du ministre fédéral de l’Intérieur, elle est composée d’environ 40 000 agents23, répartis au sein de services centraux comme, par exemple, l’Office fédéral de la police criminelle ou l’Office fédéral pour l’information et la communication, et de services régionaux, au nombre de cinq : le service « Nord », situé à Bad-Bramstedt, le service « Est », situé à Berlin, le service « Milieu », situé à Fuldatal, le service « Sud », situé à Munich et le service « Ouest », situé en Saint-Augustin. Telles qu’elles ont été précisées par les lois fédérales de 1994 et 2005, les missions de la police fédérale, qui découlent des dispositions constitutionnelles précitées, sont la police des frontières de l’État fédéral, la police des chemins de fer, la police des aéroports, la police criminelle s’agissant des affaires qui dépassent le territoire d’un Land, la protection des institutions constitutionnelles de l’État fédéral et des représentations diplomatiques étrangères, le soutien aux polices des Länder en cas d’opération de grande envergure24.

L’organisation de la police dans chaque Land relève de l’appréciation quasi souveraine de celui-ci. On pourrait dès lors penser qu’il existe des différences majeures entre les Länder. Ce n’est pas le cas : la police y est organisée selon le même modèle25. Les seules particularités tiennent au type de Land dont il s’agit : parmi les différents Länder, il existe en effet des villes-États au sein desquelles les administrations communales et étatiques se confondent26. Tel est le cas de la ville capitale27 : Berlin est gouverné par une assemblée de 141 membres, qui nomme le Regierender Bürgermeister, lequel exerce à la fois les fonctions de maire de la ville et de Premier ministre du Land. Sur proposition de ce dernier, elle nomme également les huit sénateurs qui composent le gouvernement du Land (Senat von Berlin). Placée sous l’autorité du sénateur aux Affaires intérieures, la police de Berlin est commandée par un président de police28. Haut fonctionnaire nommé par le sénateur aux Affaires intérieures, le président de police commande une force de 23 000 agents29, dont la mission générale est, aux termes de la loi du Land du 14 avril 199230, la protection de la sécurité et de l’ordre publics à Berlin. Comme celles des autres Länder31, la police de Berlin est composée de services centraux, à vocation générale32 ou spécialisés33, et de services déconcentrés, dont la compétence territoriale épouse les limites des douze districts de la ville

En Allemagne, il n’y a donc pas, en matière de sécurité publique, d’institution propre à la capitale. Tout au plus peut-on remarquer que la protection des organes constitutionnels de l’État fédéral et des représentations diplomatiques étrangères, qui se trouvent par définition sur le territoire de la capitale, ne relève pas de la compétence de la police du Land de Berlin, mais de celle du service régional « Est » de la police fédérale, lequel a, comme on l’a vu, son siège à Berlin.

1.2. Bruxelles

Comme Berlin, Bruxelles est à la fois la capitale d’un État fédéral34 et une entité fédérée à part entière ; c’est également le siège des principaux organes de l’Union européenne35, mais aussi celui d’autres organismes internationaux comme, par exemple, l’OTAN. En dépit de leur importance, ces différents facteurs n’ont que peu d’influence sur l’organisation de la police, laquelle est, au prix de quelques aménagements, proche de celle des autres villes belges.

Aux termes des dispositions de la loi du 7 décembre 199836, qui a opéré une réforme d’envergure de la police belge37, celle-ci est organisée sur deux niveaux, fédéral et local, qui « assurent ensemble la fonction de police intégrée »38. Autonomes, ces deux niveaux entretiennent néanmoins, comme le prévoit la loi, des relations d’ordre fonctionnel39.

La police locale a pour mission d’« assurer au niveau local la fonction de police de base, laquelle comprend toutes les missions de police administrative et judiciaire nécessaires à la gestion des évènements et des phénomènes locaux sur le territoire de la zone de police, de même que l’accomplissement de certaines missions à caractère fédéral ». Elle est constituée de 196 corps de police, compétents sur le territoire d’une ou plusieurs communes. Chaque corps de police locale est placé sous la direction d’un chef de corps40, lequel exerce son activité sous l’autorité du bourgmestre pour les zones formées d’une seule commune et sous celle d’un collège de police, formé par les bourgmestres des différentes communes de la zone de police, pour les zones composées de plusieurs communes41.

La police fédérale a, de son côté, pour mission d’« assurer sur l’ensemble du territoire, dans le respect des principes de spécialité et de subsidiarité, les missions spécialisées et supralocales de police administrative et judiciaire, ainsi que des missions d’appui aux polices locales ». Dirigée par un commissaire général, elle est placée sous l’autorité conjointe du ministre de l’Intérieur et du ministre de la Justice42. Elle est, par ailleurs, composée de 15 000 agents43, répartis dans les différents services centraux44 et déconcentrés45.

Plusieurs mécanismes de coordination de la police locale et de la police fédérale sont prévus par la loi de 1998. Au niveau central, les ministres de l’Intérieur et de la Justice sont chargés de « coordonner la politique générale en matière de police ainsi que de coordonner la gestion de la police générale et de la police locale46 » : ils sont, pour cela, assistés d’un conseil fédéral de police47 et d’un conseil consultatif des bourgmestres48. Au niveau des provinces49, le gouverneur50 est notamment chargé de « veiller à la bonne coopération entre les services de police et entre les zones de police dans sa province51  ». À cette fin, des réunions de concertation regroupant le procureur général près la Cour d’appel, le gouverneur, les représentants de la police fédérale et les représentants des polices locales doivent être régulièrement organisées. Au niveau des zones de police, il est instauré un conseil zonal de sécurité, au sein duquel est organisée une concertation entre les bourgmestres, le procureur du Roi, le chef de corps de la police locale et le directeur coordinateur administratif de la police fédérale52.

Pour mieux appréhender la manière dont la sécurité publique de Bruxelles s’inscrit dans le paysage policier belge, il convient de rappeler que la région de Bruxelles-Capitale est l’une des trois régions qui composent la Belgique53. Elle est formée de dix-neuf communes, dont les habitants élisent les membres du Parlement bruxellois, lequel désigne les ministres et secrétaires d’État du Gouvernement bruxellois, organe exécutif de la région, mais également de l’agglomération54. Bruxelles-Capitale n’est pas une province, mais un arrondissement administratif55 : ainsi, elle ne dispose ni de conseil provincial ni de députation permanente56 ; en revanche, comme dans les provinces, il existe un gouverneur. Nommé par le Gouvernement de Bruxelles, après avis conforme du conseil des ministres du Gouvernement fédéral57, le gouverneur de Bruxelles-Capitale exerce, comme ses homologues dans les provinces, trois missions principales : le maintien de l’ordre public58, l’élaboration des différents plans d’urgence en matière de sécurité civile59 ; la délivrance des ports d’arme60.

Sur le territoire de Bruxelles-Capitale61, qui est aussi celui de l’arrondissement administratif, cohabitent les services des polices locales et ceux de la police fédérale. S’agissant des polices locales, Bruxelles-Capitale est divisée en six zones de police, comprenant chacune deux ou trois communes62. Conformément aux dispositions de la loi de 1999, il y a dans chaque zone un corps de police, dirigé par un chef de corps placé sous l’autorité d’un collège de police et administré par un conseil de police. S’agissant de la police fédérale, de nombreux services déconcentrés interviennent sur le territoire de l’arrondissement de Bruxelles-Capitale. Deux services sont compétents sur l’ensemble de ce territoire : le service judiciaire d’arrondissement63 et le service de coordination et d’appui64. Plusieurs autres exercent leur mission sur certaines parties de ce territoire : le service de la police des chemins de fer dans les différentes gares et le métro de Bruxelles ; le service de la police de la route en matière de police de la circulation sur les grands axes routiers ; le service de la police des voies maritimes sur les voies navigables traversant l’arrondissement de Bruxelles ; le service de la sécurité chargé de la protection du palais royal. La coordination de l’ensemble des services de police bruxellois est assurée par le gouverneur qui veille à leur coopération en réunissant régulièrement les différents acteurs concernés65.

Ainsi, l’organisation de la sécurité publique à Bruxelles n’est pas différente de celle des autres villes belges. Deux particularités méritent toutefois d’être relevées : la composition spécifique des conseils de police de l’arrondissement administratif, qui doit tenir compte du bilinguisme de la région de Bruxelles-Capitale66 ; les missions de police à caractère fédéral assurées par les polices locales bruxelloises67. En effet, eu égard à la fonction de capitale de Bruxelles et à sa dimension à la fois européenne et internationale, les polices locales y sont davantage sollicitées qu’ailleurs pour assurer, par exemple, la sécurité lors des sommets européens ou le maintien de l’ordre à l’occasion de manifestations de voie publique68. C’est pour cette raison qu’a été créé par le législateur un « fonds de financement du rôle international et de la fonction de capitale de Bruxelles69 », destiné à financer l’exercice par les polices locales bruxelloises de ces missions70.

Comme le montrent les exemples de Berlin et Bruxelles, il existe donc une première catégorie de capitales, dont l’organisation de la sécurité publique ne présente aucune spécificité particulière par rapport à celle des autres villes. En cela, ces deux capitales apparaissent très éloignées du modèle parisien. Cependant, d’autres s’en rapprochent davantage et constituent la seconde catégorie de la typologie : celle des capitales dotées d’un particularisme policier.

2. Les capitales dotées d’un particularisme policier

Comme c’est le cas de Paris, certaines capitales apparaissent dotées d’un particularisme statutaire en matière de sécurité publique. Ce particularisme est cependant d’une intensité variable, comme en témoigne l’étude de Tokyo (2.1.) et de Washington, D.C. (2.2.).

2.1. Tokyo

Tokyo n’est pas seulement la capitale du Japon71. Avec douze millions d’habitants, c’est également l’une des villes les plus peuplées au monde72. La conjonction de ces deux facteurs pourrait justifier l’existence d’une institution spécifique en matière de police : tel n’est pourtant pas le cas. L’organisation de la police à Tokyo présente néanmoins une certaine originalité par rapport à celle des autres grandes villes japonaises.

Avant d’évoquer l’organisation de la police, il convient de rappeler que le Japon est un État unitaire au sein duquel le pouvoir législatif est confié à un Parlement bicaméral, la Diète, qui se compose d’une Chambre des représentants et d’une Chambre des conseillers, dont les membres sont élus au suffrage universel direct73. De son côté, le pouvoir exécutif appartient au cabinet : composé du Premier ministre et de ministres d’État, il est responsable devant la Diète74. Comme le précise la Constitution, la souveraineté appartient au peuple, et non plus à l’empereur, lequel est désormais défini comme « le symbole de l’État et de l’unité du peuple75 ». S’il est un État unitaire, le Japon n’en est pas moins largement décentralisé76. La loi du 17 avril 1947 relative à l’autonomie locale77 prévoit en effet l’exercice par les collectivités territoriales de nombreuses compétences78. Sur ce point, le Japon est divisé en 47 régions, chacune dirigée par un gouverneur79 et une assemblée, élus au suffrage universel direct, et 3 245 communes. Depuis la loi sur la police du 1^er juillet 195480, qui a supprimé les polices municipales81, l’organisation de la police japonaise est structurée sur deux niveaux, national et régional.

Au niveau national, la sécurité publique ne relève pas directement d’un ministre, mais d’un organisme, dont l’existence a pour objet de garantir la neutralité de la police : la Commission nationale de la sécurité publique. Présidée par le ministre de l’Intérieur, cette commission est composée de cinq membres nommés pour cinq ans par le Premier ministre après approbation des deux chambres de la Diète. Comme le précise la loi de 195482, ces membres ne doivent pas avoir exercé de fonctions dans les domaines de la police et de la justice durant les cinq années qui précèdent leur nomination ; pas plus de deux d’entre eux ne peuvent par ailleurs appartenir au même parti politique. La Commission nationale de la sécurité publique est investie de deux missions principales : elle définit les standards généraux relatifs à la formation, l’équipement, les statistiques, l’identification criminelle et elle supervise l’activité de l’Agence nationale de la police. L’Agence nationale de la police est dirigée par un commissaire général, nommé et révoqué par la Commission nationale de la sécurité publique après approbation du Premier ministre : elle est chargée de la mise en œuvre des règlements édictés par la commission nationale, de l’exercice de certaines missions à caractère national comme la police du renseignement, la police des étrangers ou la lutte contre le crime organisé, ainsi que de la coordination de l’activité des polices régionales83 ; elle dispose pour cela d’environ 7 500 agents répartis au sein de différents services centraux84 et déconcentrés85, chiffre qui peut paraître dérisoire si on le compare aux 274 000 agents des polices régionales.

Au niveau local, il existe autant de forces de police que de régions. La loi de 1954 dispose en effet que les autorités régionales sont compétentes pour « protéger la vie, les personnes et la propriété » et « maintenir l’ordre et la sécurité publics86 ». Dans chaque région, il existe ainsi une commission régionale de sécurité publique : composée de trois ou cinq membres87, nommés pour trois ans par le gouverneur après approbation de l’assemblée régionale, cette commission est chargée de superviser l’activité de la force régionale de police et de coordonner les différentes opérations de police ; elle est par ailleurs chargée de la délivrance des ports d’armes et des permis de conduire88. Chaque force régionale de police est commandée par un chef de police nommé et révoqué par la Commission nationale de la sécurité publique, après avis de la commission régionale89.

Au sein de l’organisation administrative japonaise, Tokyo occupe une place dont il est difficile de dire si elle est ou non particulière90. Sur le plan statutaire, il convient de noter que « le gouvernement de la métropole de Tokyo est une organisation régionale similaire à celle des autres régions du pays. Tout comme les autres régions, le GMT a un gouverneur et une Assemblée, les deux étant élus pour une période de quatre ans91 ». L’on doit par ailleurs ajouter que les compétences exercées par ces autorités sont identiques à celles des autres autorités régionales. En dépit de cette similarité, Tokyo présente plusieurs caractéristiques propres. La première tient à son appellation : Tokyo est en effet la seule « région métropolitaine92 ». La deuxième tient à ce que Tokyo est la seule région sur le territoire de laquelle on trouve des arrondissements, et non uniquement des communes93. La troisième tient à la position particulière du gouverneur de la région de Tokyo, lequel, du fait de son élection au suffrage universel direct par plus d’un dixième de la population japonaise, jouit d’une légitimité importante et d’une forte influence au sein du système politico-administratif japonais.

Des remarques identiques peuvent être formulées à propos de l’organisation de la sécurité publique à Tokyo. Conformément au droit commun, il existe à Tokyo une commission régionale de la sécurité publique, formée de cinq membres nommés pour trois ans par le gouverneur de la région de Tokyo, dont la principale fonction est de superviser l’activité de la force régionale de police. Composée d’environ 45 000 agents94, cette force de police exerce des missions et compétences identiques à celles des autres forces régionales de police95. Plusieurs caractéristiques originales méritent toutefois d’être relevées. En premier lieu, à la différence des autres forces régionales dirigées par un chef de police, la police de Tokyo est désignée sous l’appellation de département de la police métropolitaine (metropolitan police departement) et est dirigée par un commissaire général (superintendent general)96. En deuxième lieu, la procédure de nomination du commissaire général est différente de celle des autres chefs régionaux de police : alors que ces derniers sont, on l’a vu, nommés et révoqués par la Commission nationale de la sécurité publique après approbation de la commission régionale, le commissaire général de la police métropolitaine de Tokyo est, quant à lui, nommé et révoqué par la Commission nationale de sécurité publique après avis du Premier ministre97. En troisième lieu, on peut souligner la présence sur le territoire de la région de Tokyo d’une force de police que l’on peut qualifier de propre à la capitale, la garde impériale : composée de 900 agents, rattachée à l’Agence nationale de la police, la garde impériale est chargée de la protection de l’empereur et de sa famille et de la sécurité du palais impérial98.

2.2. Washington, D.C.

Les États-Unis d’Amérique sont une fédération constituée de cinquante États. Washington, D.C. (District of Columbia), en est la capitale fédérale99. La ville est soumise à un statut particulier qui prend la forme d’un district fédéral. La sécurité publique n’est sans doute pas le domaine où l’originalité statutaire de la capitale fédérale est la plus prononcée ; plusieurs particularismes peuvent cependant être relevés.

Comme le fait remarquer Élisabeth Zoller, « le droit des États-Unis est tout entier adossé à une structure fédérale et présente, de ce fait, une organisation duale entre un droit des États et un droit fédéral100 ». La police n’échappe pas à l’influence décisive du fédéralisme : il est dès lors nécessaire de distinguer la police fédérale des polices des États. Il faut y ajouter les polices locales, qui se trouvent dans les villes et les comtés. L’organisation de la police aux États-Unis101 peut ainsi être présentée comme structurée sur trois niveaux, qui correspondent aux trois niveaux de gouvernement (federal government, state government, local governement).

Au niveau fédéral, deux ministères se partagent la responsabilité de la police : le ministère de la Justice (Department of Justice) et le ministère de la Sécurité intérieure (Department of Homeland Security). Créé en 1870, le ministère de la Justice est dirigé par le ministre de la Justice (Attorney general), lequel est chargé du respect de la loi et de la protection de la société contre toute activité criminelle et subversive. Il comprend plus d’une quarantaine de services et agences spécialisées ayant compétence sur l’ensemble du territoire national : les plus importants sont le Bureau fédéral d’enquête (Federal Bureau of Investigation), le service de lutte contre les stupéfiants (Drug Enforcement Administration), le service de recherche des fugitifs (United States Marshals Service) et le bureau des alcools, tabacs, armes à feu et explosifs (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives). Le ministère de la Sécurité intérieure a été créé par la loi du 25 novembre 2002102 en réaction aux évènements du 11 septembre 2001. Il est dirigé par un secrétaire d’État (Homeland Security Secretary) qui, comme le ministre de la Justice, fait partie du Cabinet du président des États-Unis. Définies par la loi de 2002103, ses missions sont au nombre de quatre : la sécurité des transports et des frontières, la préparation et la réaction aux situations d’urgence, la définition des contre-mesures dans les domaines chimique, biologique et nucléaire, ainsi que l’analyse des informations et la protection des infrastructures. Au sein du ministère, chacune de ces missions correspond à une direction, sans compter celle chargée des finances, des personnels et du matériel. Au total, ce sont plus de 88 000 agents qui sont ainsi répartis dans les différents services et agences en charge de la police au niveau fédéral.

Au niveau des États, chacun – à l’exception de celui d’Hawaï – dispose d’une force de police, qui est généralement dénommée police d’État (State Police)104. Si ces 49 forces de police ont en commun d’être placées sous le commandement d’un superintendant nommé et révoqué par le gouverneur de l’État, elles n’en diffèrent pas moins sur de nombreux points105. Le plus important tient à ce que leur compétence varie selon les États. Sur le plan territorial, certaines polices d’État exercent leurs missions sur l’ensemble du territoire de l’État, alors que d’autres ne sont autorisées à intervenir qu’en dehors des circonscriptions des polices locales. Sur le plan matériel, certaines polices d’État exercent des compétences limitées à la police des autoroutes de l’État (State highways) et à la protection du gouverneur, alors que d’autres ont une compétence générale en matière de respect de la loi et de police judiciaire106. Au total, ce sont plus de 82 000 agents qui sont ainsi répartis au sein de ces différentes forces de police.

Au niveau local, il existe deux types de forces de police. Il y a tout d’abord les polices des villes (cities ou townships) dirigées par un chef de police nommé et révoqué par le maire (mayor). Si, comme le précise Erik Monkonnen, « la police américaine reste fondamentalement une activité municipale107 », c’est parce que le maire est l’autorité chargée du maintien de l’ordre public et de l’exécution de la loi au niveau local108. En 2000, il y avait ainsi plus de 12 600 polices de ce type qui employaient 440 000 agents109. Il y a également les polices des comtés (counties) qui constituent un échelon intermédiaire entre les villes et l’État110 : elles sont placées sous l’autorité d’un sheriff élu au suffrage universel direct ; la durée du mandat et les missions qui lui sont dévolues varient d’un État à l’autre111. En 2000, il y avait ainsi 3 070 polices des comtés, regroupant plus de 164 000 agents.

Au sein de l’organisation politico-administrative des États-Unis, Washington, D.C. occupe une place à part112. En tant que capitale fédérale, la ville est en effet soumise à un statut particulier : elle ne fait partie d’aucun État fédéré et constitue un district fédéral depuis 1790113. L’application d’un tel statut trouve son origine dans les dispositions de l’article 1^er, section 8 de la Constitution des États-Unis du 17 septembre 1787, aux termes desquelles « le Congrès aura le pouvoir […] d’exercer une législation exclusive, dans tous les cas quelconques, sur tel district (ne dépassant pas dix mille mètres carrés), qui pourra devenir, en vertu de la cession de certains États et sur l’acceptation du Congrès, le siège du Gouvernement des États-Unis114 ». De ces dispositions, il découle que Washington, D.C., est étroitement subordonné au pouvoir fédéral : comme le fait remarquer Xavier Prétot, cela « n’implique nullement la suppression de toute autonomie du District, […] seulement la compétence exclusive du pouvoir fédéral et, en premier chef, du Congrès, pour définir les règles juridiques applicables sur le sol du District115 ».

Défini par la loi fédérale du 24 décembre 1973116, le statut de Washington, D.C., consacre une véritable autonomie administrative au profit de la capitale fédérale. La ville est ainsi administrée par un conseil municipal (D.C. Council) composé de treize membres et un maire (D.C. Mayor), tous élus au suffrage universel direct pour quatre ans117 : « le D.C. Council constitue ainsi à la fois le législateur118 et l’assemblée délibérante de la capitale, tandis que le maire de D.C. cumule l’ensemble des fonctions exécutives et administratives correspondantes119 ». Le texte prévoit cependant de nombreuses limitations à cette autonomie au profit de l’État fédéral120. Les lois votées par le D.C. Council doivent être transmises au président de chacune des deux chambres du Congrès : elles n’acquièrent force exécutoire que dans la mesure où, dans les trente jours suivant leur transmission, la Chambre des représentants et le Sénat n’ont pas adopté une résolution concurrente de désapprobation121. En dépit de la délégation accordée au D.C. Council en matière législative, le Congrès a le pouvoir d’édicter toute disposition législative concernant n’importe quel sujet relatif au district fédéral122. Le budget adopté par le D.C. Council doit être transmis au président des États-Unis, lequel est chargé de le soumettre au Congrès pour approbation : ce n’est qu’une fois approuvé par le Congrès par le biais d’une loi fédérale que le budget du district devient exécutoire123. Le président conserve le droit de nommer tous les juges des tribunaux du district124. Il faut ajouter que si les habitants de Washington, D.C., ont le droit de vote s’agissant des élections municipale et présidentielle125, ils n’ont pas de représentation dotée du droit de vote au Congrès : ils élisent un représentant à la Chambre des représentants, mais celui-ci n’a pas le droit de vote ; ils n’élisent personne au Sénat126.

En matière de sécurité publique, la loi de 1973 prévoit que le maire de Washington, D.C., est compétent pour garantir la paix publique, empêcher les crimes et délits, protéger les droits des personnes et leurs biens, préserver la santé publique, appliquer et faire respecter les lois et ordonnances applicables sur le territoire du district127. Pour l’assister dans l’exercice de ces missions, il dispose d’une force de police, le département de la police métropolitaine (Metropolitan Police Department) : dirigé par un chef de police nommé et révoqué par le maire, le département de la police métropolitaine est composé d’environ 4 200 agents128. Washington, D.C. n’est pas pour autant une ville comme les autres s’agissant de la sécurité publique : la loi de 1973 prévoit en effet deux particularités dont l’existence est justifiée par le souci de protéger le pouvoir fédéral129.

La première particularité est prévue à la section 740 de la loi de 1973 : en cas d’urgence dont il est seul juge, le président des États-Unis peut requérir du maire de Washington, D.C., les services du département de la police métropolitaine. Cette réquisition est cependant doublement limitée dans le temps : elle ne peut excéder une durée de quarante-huit heures, à moins que le président n’avertisse, par écrit et avant l’expiration de ce délai, les représentants du district aux deux Chambres du Congrès en leur indiquant les motifs et la durée de la réquisition ; une fois les représentants du district avertis de la sorte, la durée de la réquisition ne peut excéder trente jours, sauf si une résolution conjointe des deux Chambres le prévoit expressément.

La seconde particularité, prévue à la section 739 de la loi de 1973, est d’un tout autre ordre : elle consiste en l’institution sur une partie du territoire du district d’une zone spécifique (National Capital Service Area) sur laquelle les pouvoirs de police sont exercés par des autorités fédérales130. Définie de manière très précise par la loi131, cette zone comprend la Maison-Blanche, le Capitole, la Cour suprême, la bibliothèque du Congrès et, de manière générale, les principales administrations fédérales. L’autorité chargée de la police, de la lutte contre l’incendie, de l’hygiène et de la voirie dans cette zone est le Director, qui est nommé par le président des États-Unis et fait partie du Bureau exécutif de la présidence (Executive Office of the Presidency)132. Toutefois, la compétence territoriale de cette autorité ne s’étend pas à l’ensemble du territoire de cette zone spécifique : la loi de 1973 précise, en effet, que les parties de cette zone sur lesquelles se trouvent les immeubles du Capitole, de la Cour suprême et de la bibliothèque du Congrès sont exclues de la compétence territoriale du Director. Ces restrictions s’expliquent par le fait que ces trois institutions fédérales disposent chacune de leur propre force de police133. Par ailleurs, il convient d’insister sur un point : la compétence matérielle du Director est strictement limitée à la police, à la lutte contre l’incendie, à l’hygiène et à la voirie ; en dehors de ces différents domaines, l’autorité du maire et du conseil municipal s’exerce sur cette zone spécifique comme sur le reste du territoire du district134. Le Director ne saurait donc être comparé au préfet de police.

Conclusion

L’étude de l’organisation de la sécurité publique dans les capitales, telle qu’elle vient d’être conduite, conduit à formuler trois constats. Le premier constat est que les capitales sont susceptibles d’être regroupées en deux grandes catégories : celles dénuées d’un particularisme statutaire en matière de police ; celles dotées d’un tel particularisme. Pour autant, comme le montrent les capitales étudiées, ces deux catégories constituent des idéal-types. En pratique, l’organisation de la sécurité publique peut emprunter des chemins multiples et les particularismes organisationnels peuvent être plus ou moins prononcés. Le deuxième constat est que, contrairement à la manière dont le sujet est parfois présenté, la sécurité publique dans la capitale n’est pas un attribut régalien, à savoir une compétence relevant par principe de la souveraineté de l’État. Comme on l’a vu, il est des capitales, dont la sécurité publique est une compétence confiée à des élus locaux, d’autres, dans lesquelles il s’agit d’une compétence partagée entre l’État et une ou plusieurs collectivités territoriales. De ce point de vue, il est possible de considérer que l’organisation de la sécurité publique dans la capitale est un bon marqueur, voire un totem, de la manière dont l’autonomie locale est envisagée dans les États concernés. Le troisième constat concerne la situation française et il est triple. D’abord, il n’existe pas d’institution équivalente à la préfecture de police dans les capitales étudiées : de ce point de vue, Paris apparaît comme la capitale présentant l’originalité statutaire la plus prononcée en matière de sécurité publique. Ensuite, cette originalité trouve certainement sa raison d’être dans l’histoire mouvementée de la France, marquée par de nombreuses révoltes, insurrections, révolutions, dont le point de départ a été situé à Paris. D’où une méfiance historique, politique et culturelle à l’égard de la capitale, perçue comme un danger pour la sûreté de l’État. Enfin, et c’est peut-être le plus important aujourd’hui, cette originalité statutaire de l’organisation de la sécurité publique à Paris n’est pas gravée dans le marbre : aussi ancienne soit-elle, celle-ci a pu évoluer récemment pour se rapprocher du droit commun et intégrer la Ville de Paris et son maire à son dispositif. Nul doute que, sur ce point, les autres capitales ont pu servir de modèles rassurants.