La volonté d’établir, à partir des années 2010, une culture déontologique au sein du Parlement et plus spécialement à l’Assemblée nationale a constitué un véritable défi à propos duquel le premier réflexe serait, en 2026, de se demander s’il a été ou non relevé avec succès. Toutefois, entendre se positionner dans une logique binaire (oui ou non) est conceptuellement une voie sans issue. La notion de culture comprise comme « un ensemble des valeurs, des références intellectuelles […] communes à un groupe donné1 » implique ici l’appropriation et l’intériorisation par les élus d’un nombre variable de principes éthiques structurant leurs comportements individuels. Le but ultime est de renforcer la confiance à l’égard des élus et, plus largement, dans le principe même de la démocratie représentative ; de veiller à ce que les parlementaires agissent conformément aux valeurs prônées par l’assemblée et fassent primer en toutes circonstances l’intérêt public sur leurs intérêts privés ; enfin de lutter contre la corruption et le mésusage de l’argent public. L’ambition d’un Parlement au service des citoyens implique que le désintéressement, l’honnêteté et la responsabilité des élus ne soient pas seulement des concepts, mais des piliers garantissant la confiance du public dans l’intégrité de l’institution.

Inévitablement, au gré des vicissitudes de la vie politique et des écarts individuels de conduite, la promotion puis la consolidation de la déontologie parlementaire transitent par des cycles itératifs infinis au sein desquels avancées et involutions interagissent constamment et ce au nom d’un idéal sans doute irréalisable2. L’homme étant imparfait par essence, peut-on véritablement escompter que, à l’image de la fin de l’Histoire, le jour viendra où la vertu guidera totalement la conduite de l’ensemble des parlementaires ? Au contraire, et à la lueur de la formule de Beckett dans Cap au Pire (« Essayer, rater, essayer encore, rater encore, rater mieux »), l’entreprise peut parfois donner l’impression d’être vaine. Il est, en effet, à remarquer que l’empilement incessant de contraintes pesant sur les parlementaires n’a guère produit d’effet sur le degré de défiance élevé à l’égard du personnel politique (74 % des Français considérant que les élus et dirigeants sont plutôt corrompus en 2025 contre 77 % en 20143). Mais, indépendamment des doutes que l’on peut avoir sur le niveau de connaissances exact de la population sur l’étendue des règles déontologiques4 et des effets de loupe induits par le comportement déviant d’une minorité d’individus, ne faut-il pas aussi y voir un des prolongements de l’antiparlementarisme dans sa dimension, considérant les élus structurellement malhonnêtes5 ?

À défaut d’approfondir ces points, on constatera que le contrôle déontologique au sein du Parlement français, et plus particulièrement de l’Assemblée nationale, est excessivement consacré à l’examen de l’utilisation des frais de mandat (I). Incontestablement, un réaménagement-redéploiement de cette activité permettrait de relever le niveau des exigences déontologiques imposées aux élus (II).

I. Un contrôle déontologique absorbé par l’examen des frais de mandat

La particularité du contrôle déontologique des parlementaires français tient au fait qu’il vise essentiellement à s’assurer que ceux-ci utilisent correctement et régulièrement leurs frais de représentation. Alors que dans les parlements étrangers, cette vérification est soit inexistante, soit confiée à une entité externe au Parlement6, environ 80 % de l’activité de l’organe chargé de la déontologie dans chaque assemblée – soit le déontologue de l’Assemblée nationale et le comité de déontologie parlementaire du Sénat – sont assignés à cette tâche.

Aux côtés de l’indemnité parlementaire versée sur le compte personnel de l’élu (et dont l’existence peut être prévue par la Constitution7), il est usuel qu’une assemblée prenne des frais directement à sa charge (par exemple, pour le bureau et l’équipement téléphonique et informatique qu’elle met à disposition dans ses bâtiments) et accorde des enveloppes spécifiques aux élus pour leur permettre, d’une part, de recruter des collaborateurs et, d’autre part, de couvrir leurs frais de mandat (afin notamment de louer une permanence, de se déplacer au sein de la circonscription, d’initier des actions de communication etc.8).

La logique autorégulatrice, excluant toute modalité d’examen en amont ou en aval du correct usage de ces frais, est largement répandue dans les parlements étrangers, y compris les assemblées nord-américaines, particulièrement en avance sur le plan éthique. Tout repose sur le postulat selon lequel le parlementaire, agissant en conformité avec des valeurs telles la probité et l’intégrité, a vocation à s’abstenir de puiser dans cette enveloppe pour des dépenses personnelles ou en vue d’accroître son patrimoine.

C’est sous cet angle, bâti autour de la confiance, voire de la foi, en une attitude censément vertueuse de l’élu, que l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) a été instituée en 1997 dans les assemblées françaises9. Supposée être toujours utilisée conformément à son objet, cette indemnité n’était assortie d’aucun contrôle de quelque nature qu’il soit10. Il faudra attendre 2015 pour que les premières sujétions apparaissent à l’Assemblée nationale avec l’édiction d’une liste de dépenses autorisées11 accompagnée de l’obligation faite à chaque député de faire une déclaration annuelle sur l’honneur certifiant une correcte utilisation de l’IRFM12.

Les agissements répréhensibles d’une minorité d’individus, dont certains ont été condamnés ultérieurement par la justice, ont fini par saper la confiance des citoyens dans l’exemplarité de l’ensemble des parlementaires. Chacun sait que le détournement de fonds publics par des représentants de la nation seuls à pouvoir autoriser la perception de l’impôt est un sujet des plus épidermiques. Aussi, à l’image de la Grande-Bretagne confrontée en 2009 au scandale des notes de frais (Expenses scandal13), la France a-t-elle décidé, en 2017, de tourner le dos à son approche jusqu’ici des plus tolérantes.

Animée par une volonté affirmée de « moraliser la vie publique » et de « restaurer la confiance entre les citoyens et les élus », la loi ordinaire du 15 septembre 201714 a modifié l’ordonnance n^o 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. D’un côté, le législateur garantit que députés et sénateurs « sont défrayés sous la forme d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d’une avance par l’assemblée15 ». L’avance de frais de mandat (AFM) remplace alors l’IRFM16. D’un autre côté, le principe d’un contrôle est institué (dont les modalités techniques sont déterminées par arrêtés du Bureau de chaque assemblée) afin de s’assurer que ces dépenses correspondent effectivement à des frais de mandat17.

Sans entrer dans les méandres de cet examen complexe, voire kafkaïen, certains éléments méritent d’être mis en avant.

D’abord, les députés ont pris l’habitude, de solliciter en amont le déontologue, comme le permet l’article 80-3-1, alinéa 2 du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN), afin de s’enquérir de la possibilité de puiser dans l’AFM pour une action déterminée et/ou s’agissant du montant de la dépense, de s’assurer du respect de l’article premier de l’arrêté du Bureau du 29 novembre 201718. Celui-ci, en son alinéa 4, dispose que « les frais de mandat pris en charge par l’Assemblée nationale doivent avoir un caractère raisonnable ». Tel le rescrit fiscal engageant les services fiscaux, le parlementaire obtient une réponse qu’il pourra opposer plus tard à l’organe déontologique en cas de contrôle et aussi éventuellement s’en prévaloir à l’égard d’un autre élu (issu d’un bord politique généralement différent…), d’un citoyen, d’un journaliste, voire de la justice. Rien d’étonnant donc à ce que le nombre de consultations de ce type n’ait cessé de croître de manière exponentielle. En témoignent les 1 200 réponses du déontologue pour l’année 2024 relatives aux frais de mandat – soit un volume représentant 75 % des courriers et courriels adressés aux députés19.

Ensuite, des règles de vérification du bon usage de l’AFM ont été bâties et perfectionnées au fur et à mesure des législatures.

S’agissant de celles en vigueur depuis 2022, trois aspects sont à distinguer.

En premier lieu, couplée à l’obligation d’être assisté d’un expert-comptable, le député est astreint de présenter à la fin de chaque année civile, d’une part, un tableau retraçant les sommes des dépenses effectuées au cours de l’année en dix rubriques (calées sur la liste des dépenses autorisées) et, d’autre part et surtout, les relevés bancaires du compte AFM. Dès ce stade, des suspicions d’irrégularités peuvent être identifiées, des éclaircissements sollicités et des réabondements de l’AFM par des fonds personnels demandés.

En deuxième lieu, a été retenu le principe d’une vérification exhaustive impliquant la remise par le député des factures en lien avec les dépenses imputées sur le compte AFM. Au vu de l’impossibilité matérielle pour le déontologue (et des dix fonctionnaires l’accompagnant au quotidien) de contrôler chaque année l’ensemble des dépenses de tous les députés, un séquençage, censé valoir pour l’intégralité de la XVI^e législature, avait été imaginé. Il impliquait, d’une part, que tous les députés soient contrôlés en trois ans (à raison d’un tiers des députés par année) sur les dépenses d’un semestre de l’année N-1 et, d’autre part, qu’un second contrôle ne visant pas tous les députés soit effectué lors des deux années suivantes. Nul besoin d’insister sur le fait que la dissolution de juin 2024 a profondément perturbé ce calendrier et qu’il a été compliqué, depuis, d’en bâtir un nouveau en raison des incertitudes sur la durée de l’actuelle législature.

En dernier lieu, à l’issue du mandat, tous les députés (réélus ou pas) doivent effectuer une déclaration portant sur le solde de l’AFM non consommé et, une fois validée par le déontologue, rétrocéder l’éventuel reliquat à l’Assemblée nationale. La différence avec le système antérieur à 2017 est flagrante : tandis que 3,6 millions d’euros avaient été reversés en 2017 par les députés de la XIV^e législature (2012-2017), le montant a atteint les 11 millions pour ceux de la XV^e (2017-2022)20, puis 6 millions pour la XIV^e écourtée (2022-2024)21.

Dès lors qu’un contrôle exhaustif de toutes les dépenses de l’ensemble des parlementaires est illusoire, les entorses aux règles restent possibles, mais sont, pour la plupart d’entre-elles, détectées et sanctionnées22 – en précisant que le mésusage de l’AFM n’est pas systématiquement la conséquence d’une dépense ou d’un enrichissement personnel23. Cependant, et c’est le plus important, les abus manifestes de « l’Ancien Monde », au regard des sommes détournées, relèvent désormais d’un passé révolu.

II. Un contrôle déontologique à repenser

Le contrôle de régularité de la bonne utilisation de l’AFM pose moins d’interrogations éthiques que comptables : la dépense est-elle accompagnée d’un justificatif correct ? ; rentre-t-elle dans une des catégories de dépenses autorisées ? ; est-elle raisonnable ? Par ailleurs, il accapare une part absolument disproportionnée de l’activité des services déontologiques. Faute de renoncer au principe même de la vérification (un tel retour en arrière serait incompréhensible pour l’opinion), rien n’empêche de réfléchir à d’autres procédures. La plus simple consisterait à s’inspirer du mécanisme britannique en vigueur depuis 2009 et selon lequel l’examen des frais de mandat est confié à une autorité publique indépendante – l’Independent Parliamentary Standards Authority24(IPSA) – procédant, après contrôle, à des remboursements sur présentation de factures. Soyons lucides, cette réforme risquerait de susciter d’importantes réticences de la part des assemblées farouchement arc-boutées autour de leur autonomie institutionnelle. Mais n’ont-elles pas dû accepter nolen volens en 2013 que les déclarations d’intérêts et d’activités ainsi que de patrimoine des parlementaires soient transmises et contrôlées par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)25 ?

À supposer qu’une telle transformation puisse finalement être effectuée avec des modalités techniques à déterminer, divers changements seraient alors possibles26.

D’abord, et en éprouvant quelque scrupule à énoncer une vérité aussi évidente, davantage de temps et d’énergie pourraient être consacrés aux autres missions des organes déontologiques27.

La plus importante est celle visant à prévenir les conflits d’intérêts. Placée au cœur de l’éthique parlementaire, elle constitue, telle une matrice, le fondement d’une série variable d’interdictions, d’obligations et de restrictions aux élus. On songera ici aux règles relatives au cumul d’activités, à celles imposant la remise de déclarations d’intérêts et d’activités ou déterminant les hypothèses d’acceptation des cadeaux, invitations, avantages et marques d’hospitalité.

Plus spécifiquement, l’article 80-1 du RAN prévoit que « les députés veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement toute situation de conflits d’intérêts dans laquelle ils se trouvent ou pourraient se trouver ».

À cette fin, des instruments ont été mis à la disposition de l’élu au moment de l’acceptation d’une fonction spécifique (rapporteur d’un texte, présidence d’une commission, etc.) ou lors de la participation à une discussion législative.

Après une sollicitation éventuelle du déontologue – étant précisé que « les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné et dans leur intégralité28 » –, le député peut décider de se déporter en s’inscrivant sur un registre public ou d’effectuer une déclaration écrite ou orale par laquelle, sans être dans une situation de conflits d’intérêts, il révèle à ses collègues (ainsi qu’aux citoyens) les intérêts privés détenus29. Il importe de souligner que le Conseil constitutionnel considère que ces mécanismes n’ont « ni pour objet ni pour effet de contraindre un parlementaire à ne pas participer aux travaux du Parlement30 ».

En pratique, ces outils sont très peu sollicités par les intéressés31. Sauf à penser que cela s’explique par l’extrême rareté des risques de conflits d’intérêts au sein des assemblées, il est difficile de se satisfaire de cet état de fait. En effet, l’opération intellectuelle visant à jauger soi-même l’étendue possible d’un tel conflit est assurément la plus complexe à effectuer.

Primo, parce que l’énumération de l’ensemble des formes envisageables du conflit d’intérêts est impossible à délimiter en amont et relève d’une appréciation au cas par cas dépendant du contexte du débat (ou du sujet d’investigation d’une commission d’enquête) et de considérations personnelles propres à chaque élu ; secundo, parce qu’il est rare que celui-ci se place en toute connaissance de cause dans une situation de conflits d’intérêts. Le plus souvent, tel Monsieur Jourdain, on peut se retrouver, sans le savoir, dans une situation tendancieuse32 ; tertio, les apparences du conflit d’intérêts doivent être prises en considération, puisqu’elles sont aussi nocives et répréhensibles que le conflit d’intérêts réel et avéré33. Bien délicat, dans ces conditions, pour le parlementaire de discerner exactement l’étendue des risques – à défaut d’opter, comme le font certains, pour des solutions (trop) tranchées, telle celle consistant à demander au départ à être rattaché à une commission législative n’ayant aucun rapport avec les activités privées antérieures et/ou actuelles, et ce avec l’inconvénient de priver la représentation nationale des fruits de son expérience.

Tout en respectant la limite fixée par le Conseil constitutionnel34, il est nécessaire de mettre les organes déontologiques en capacité d’avoir une démarche proactive. À cet effet, un examen d’office permettant d’établir une cartographie objective des potentialités de conflits d’intérêts devrait pouvoir être effectué sur le profil de tout élu pressenti pour devenir rapporteur sur un projet de loi estimé important ou sensible, puis à terme sur tous les textes. À défaut, pourrait être reprise une formulation proche de l’article 3 du Code de conduite des députés au Parlement européen en matière d’intégrité et de transparence prescrivant qu’« un député qui est proposé comme rapporteur […] présente une déclaration dans laquelle il indique s’il a ou non conscience d’être en situation de conflit d’intérêts (…). Si le député a conscience de l’existence d’un tel conflit d’intérêts, il décrit ce conflit dans cette déclaration35 ».

Dans un registre différent, il est aussi souhaitable d’étendre le champ des obligations déontologiques des parlementaires.

En premier lieu, le régime d’incompatibilités entre l’exercice d’une fonction parlementaire et une activité privée pourrait être amélioré. Le droit positif admet le principe du cumul (y compris pour les activités de conseil36 qui sont potentiellement porteuses de conflits d’intérêts) sauf exception en nombre limité, mais dont la liste croît au fil des décennies afin de prévenir les risques de conflits d’intérêts37. En complément, l’élu doit indiquer, dans sa déclaration d’intérêts et d’activités adressée à la HATVP – puis transmise au Bureau de l’assemblée, qui s’assurera du respect des règles d’incompatibilités – la liste « des activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées [qu’il] envisage de conserver durant l’exercice de son mandat38 ».

Pour le reste, il relève de l’éthique personnelle de chaque élu de décider du volume horaire qu’il entend consacrer à ses activés extérieures. En tout logique, l’obligation de se conformer à des valeurs, telles que « l’assiduité39 » ou « la responsabilité40 » devrait le conduire à ne pas accepter de fonctions qui le placeraient fréquemment dans l’impossibilité de remplir convenablement ses obligations et de priver ainsi les citoyens de toute représentation au Parlement. Reste qu’aucune règle spécifique n’est présente en France. Il en va de même de la transparence sur la rémunération obtenue, qui est un indice du degré d’investissement de l’élu dans ses activités privées.

Il en va différemment ailleurs. Partant du principe que « l’exercice du mandat d’un membre du Bundestag est au cœur de son activité » (art. 44a de la loi du 21 février 1996 relative au statut juridique des membres du Bundestag41), les règles en vigueur en Allemagne astreignent le député à déclarer les revenus issus de ces activités privées s’ils dépassent le montant de 1 000 euros au cours d’un mois ou celui de 3 000 euros au cours d’une année (art. 45). Une contrainte similaire est posée en Grande-Bretagne par le Guide to the Rules relating to the Conduct of Members of the House of Commons42 si le député a reçu plus de 300 £ de paiements par an provenant de la même source. Relativement aux Pays-Bas, l’indemnité parlementaire est réduite si la rémunération extérieure (dont le montant est rendu public) dépasse un certain seuil (Rules of integrity and Code of Conduct for Members of the Dutch House of Representatives43). Autant de mécanismes qui, de facto, incitent les parlementaires, sous le contrôle de leurs électeurs, à se consacrer principalement à leur mandat.

En deuxième lieu, seuls les élus en fonction au moment des faits sont soumis, en France, au respect des principes déontologiques. Si la justice est en droit de demander des comptes à un ancien élu dans une perspective du temps long (voir les fréquentes condamnations pour détournement de fonds publics pour des faits antérieurs à 201744), les organes déontologiques sont, en revanche, désarmés une fois le mandat expiré. Tandis qu’une procédure engagée est définitivement interrompue (notamment dans l’hypothèse où des suspicions de harcèlement moral ou sexuel – constituant « une atteinte au devoir d’exemplarité45 » – faisaient l’objet d’investigations), d’autres risquent l’enlisement face à un ex-parlementaire de mauvaise volonté décidé à jouer indéfiniment la montre (principalement au sujet des déclarations et de restitutions du solde AFM non consommé46). Au surplus, aucune intervention n’est possible lorsque des révélations mettent en évidence l’irrespect de telle ou telle obligation éthique pendant le mandat devenu clos entre-temps.

Or, certains parlements prévoient l’existence d’un rétrocontrôle. Cela peut être conçu explicitement et tel est le cas de l’article 81 du Code d’éthique et déontologie des députés québécois de 2010 indiquant que « le commissaire à l’éthique et à la déontologie conserve sa compétence à l’égard d’une personne qui a cessé d’être député durant une période de cinq ans suivant la fin de son mandat. Il peut toutefois, après cette échéance, poursuivre une enquête qu’il avait entreprise47 ». Quant au commissaire parlementaire aux normes de la Chambre des communes britannique, celui-ci a considéré, sans support textuel, que l’expiration du mandat est sans effet sur son office, lui prescrivant de s’assurer qu’un parlementaire observe les règles éthiques en toutes circonstances48.

Logiquement, dans une telle hypothèse, les éventuelles sanctions, indépendamment des actions judiciaires, s’avèrent nécessairement limitées. Tout au plus, est-il envisageable de recourir au mécanisme du name and shame en faisant donc état publiquement du fait que l’intéressé avait, à l’époque, méconnu ses obligations. On pensera aussi à une révocation, pour une durée à fixer, des facilités d’accès dans les locaux de l’assemblée dont bénéficient généralement tous les anciens élus.

En dernier lieu, des réaménagements des liens entre les parlementaires et les représentants d’intérêts gagneraient à être effectués. D’abord, si l’article LO 146-3 du Code électoral interdit à un parlementaire d’exercer l’activité de représentant d’intérêts, il reste juridiquement en droit de diriger une entité (par exemple, une association) elle-même inscrite sur le répertoire des représentants d’intérêts. Une telle situation est très discutable sur le plan déontologique49. Ensuite, contrairement aux membres du gouvernement, des cabinets ministériels et des collaborateurs du chef de l’État, les parlementaires ne sont assujettis à aucune règle particulière relativement à leurs projets de reconversion professionnelle une fois leur mandat clos. En conséquence, le recrutement par un représentant d’intérêts d’un ex-député ou sénateur n’est pas assorti de restrictions temporelle ou matérielle – ce qui est parfois, là aussi, douteux éthiquement50. Des mécanismes en vigueur à l’étranger pourraient utilement être pris en considération51.

Pour terminer, le chemin déontologique parcouru par le Parlement depuis plus d’une quinzaine d’années est considérable. S’il est toujours loisible de mettre en exergue ses carences et insuffisances, convenons qu’il n’a pas à rougir en comparaison de ce qui reste en jachère à l’Élysée et au gouvernement, qui ne disposent toujours pas d’organes de déontologie indépendants52 sans rappeler que les membres du Conseil constitutionnel continuent, eux, d’échapper à la moindre obligation déclarative…