Pour certains, l’âge d’or du parlementarisme au Québec, c’est-à-dire l’époque où les députés détenaient une liberté de pensée et de débat, est survenu dans la première moitié du xx^e siècle1. Les démocraties représentatives connaîtraient actuellement un affaiblissement, caractérisé par une baisse de l’exercice du droit de vote2, un désintérêt des populations pour les institutions politiques3 et une dégradation des relations discursives entre les députés dans certains parlements.

À une époque de montée des extrêmes dans le discours public et d’un effondrement des médias traditionnels et du journalisme, nous nous intéressons au rôle que peut jouer le Parlement comme instance délibérative pertinente. La période de questions correspond à la séquence quotidienne des affaires courantes au cours de laquelle les députés exercent leur fonction de contrôle parlementaire sur l’action gouvernementale en interrogeant les ministres sur l’actualité. Si elle est parfois perçue au Québec comme un lieu publicisé d’impolitesses saillantes, symptomatique de la politique-spectacle4, le processus législatif a le potentiel de mettre en scène une dynamique délibérative assez distincte, parce que pacifiée5.

Forte imitation du parlementarisme de Westminster, le parlementarisme au Québec prend forme autour d’un pouvoir exécutif (gouvernement) fort (en contexte majoritaire), mais techniquement dépendant de l’appui continu de son caucus6. Il s’agit également d’un Parlement monocaméral, constitué seulement de l’Assemblée nationale, au sein de laquelle loge une panoplie de commissions parlementaires, lesquelles ont pour mandat principal de débattre des lois article par article.

Le processus législatif, par lequel les lois sont adoptées, est constitué de cinq étapes :

1. La présentation du projet de loi en assemblée

2. Les consultations générales ou particulières (étape optionnelle), lors desquelles les groupes d’intérêts, les citoyens et les experts sont amenés à présenter leur point de vue sur le projet de loi à la fois par le biais d’un mémoire et d’une audience

3. L’adoption du principe du projet de loi par l’assemblée, à l’occasion de laquelle l’ensemble des députés se prononcent sur l’opportunité de confier à une commission parlementaire le mandat de débattre du projet de loi article par article

4. L’étude détaillée du projet de loi article par article, par les membres de la commission parlementaire assignée au projet de loi, qui se prononcent sur chacun des articles ainsi que des amendements déposés

5. L’adoption du projet de loi par l’assemblée tel qu’amendé par la commission parlementaire

Dans le présent article, nous observons empiriquement de quelle façon le processus législatif, à travers ses différentes étapes, contribue à tendre vers un idéal de démocratie délibérative. Habermas a conceptualisé cet idéal comme un ensemble de débats entre des citoyens égaux qui, à force d’opposer ensemble différents points de vue possibles sur une question donnée, en viendraient à choisir l’option rationnelle la plus adéquate pour le bien commun, en suivant les règles de la raison7. Il s’agit d’un idéaltype8 dit régulateur9 : bien qu’inatteignable, il permet d’orienter les visées d’un système délibératif.

Nous œuvrons donc à observer la présence ou l’absence du débat délibératif au sein des relations discursives entre élus et groupes d’intérêts dans les instances parlementaires. Il est évidemment impossible, de nos jours, de réunir autour d’une même table l’ensemble des parties concernées par un enjeu. Le Parlement, qui réunit les élus face à un public de citoyens, semble être l’une des seules instances permettant d’observer publiquement la médiation entre les positions d’un maximum de personnes. Toutefois, de façon pratique et en vertu du système législatif québécois, il revient aux députés membres d’une commission parlementaire de voter les projets de loi. La façon dont ces derniers relaient, voire prennent en compte les points de vue des groupes d’intérêts constitue un moyen ancré dans le réel d’observer l’idéal de délibération qui nous intéresse. À cet égard, nous interrogeons de quelle façon les députés font cheminer les points de vue des groupes d’intérêts au fil du processus législatif.

L’objectif ainsi poursuivi est d’interpréter de quelle façon les opinions, les faits, les thèses, les postures et les luttes des groupes d’intérêts sont utilisés par les députés lorsqu’ils exécutent leur travail de législateur. Dans le cadre de la démocratie représentative au Québec, le gouvernement – si majoritaire – a le pouvoir de rejeter tout amendement de l’opposition. C’est pourquoi, étudier la façon dont les groupes d’intérêts sont mobilisés, plutôt que les résultats, semble approprié.

Cadre de référence

La capacité des assemblées délibératives à influencer la production des lois a fait le sujet de recherches dans le monde, mais peu au Québec. En France, l’étude « article par article » de projets de loi donnerait lieu en alternance à des moments de surpolitisation et de sous-politisation, ce qui permet à terme de faire adopter certains amendements10. Le système bicaméral dans des pays d’Europe facilite l’atteinte d’un consensus11 et permet, entre autres, de réduire la violence des propos12, notamment parce que certaines instances sont moins médiatisées. Les commissions parlementaires américaines sont reconnues comme le système législatif le plus puissant, en ce sens que les députés ont une importante marge de manœuvre pour modifier les lois votées13, particulièrement lorsque les deux grands partis sont aux antipodes d’un point de vue idéologique14. Au Canada, Schofield et Fershau15 identifient certains critères favorisant l’influence des commissions parlementaires, dont le nombre de partis, les procédures parlementaires et les traits de personnalité des individus formant la députation.

Toutefois, la production des politiques publiques, dont les lois font partie, repose aussi sur l’action collective et peut être étudiée à l’aune de la sociologie des groupes d’intérêts. Selon certains chercheurs, les groupes d’intérêts permettent de s’approcher d’un idéal démocratique, en apportant entre les élections une contribution aux réflexions des élus sur différentes questions d’État, dont, au premier chef, les projets de loi16. Si la littérature est abondante à propos de l’implication de ceux-ci à différents moments du cycle des politiques publiques17, elle demeure davantage restreinte quant à l’espace qu’ils occupent au sein des travaux parlementaires. À notre connaissance, les travaux visant à définir et décrire l’action des groupes d’intérêts font très peu de cas des stratégies politiques qu’ils déploient dans les institutions démocratiques telles que l’Assemblée nationale.

En général, la science politique observe la façon dont les groupes d’intérêts interviennent dans le processus législatif. On sait ainsi qu’aux États-Unis, moins il y a d’employés politiques dans les équipes des représentants, plus les lobbys ont de pouvoir d’influence18. En Europe, Pedersen (2015) a montré que les consultations sur invitation font participer un plus petit nombre de groupes, mais leur influence est répartie plus équitablement entre eux. Au Québec, des études ont aussi été conduites au sujet du nombre de consultations particulières ou générales, mais surtout du nombre de groupes d’intérêts qui y comparaissent, lequel aurait augmenté considérablement depuis les années 199019. Au Canada, la nature des questions posées aux groupes d’intérêts lors de ces instances varie notamment en fonction du parti politique du député qui les pose20.

L’essentiel des entités se faisant entendre en commission parlementaire sont des groupes d’intérêts et des experts. Nous souscrivons pour la présente enquête à la définition que donne Hudon d’un groupe d’intérêts, soit « une organisation soucieuse d’influencer des décisions publiques touchant plus ou moins immédiatement les intérêts qu’elle a vocation ou prétention à représenter21 ». Au regard de cette définition, les personnes qui présentent en commission parlementaire à titre d’experts sont incluses, parce qu’elles apportent aux débats une dynamique qu’il semblait pertinent d’ajouter à l’analyse.

Les études sur l’action des groupes d’intérêts n’abordent que peu leur lien direct avec les instances parlementaires ; on considère souvent leur action comme s’apparentant à celle du lobbying. Dans plusieurs écrits, l’action des groupes d’intérêts en Assemblée nationale est nommée parmi d’autres, mais n’est pas abordée, ni décrite, ni étudiée en tant que stratégie faisant partie intégrante de leur registre d’action22. Pourtant, l’étude des lois par les commissions parlementaires est le moment où les députés débattent réellement de leur contenu substantiel23. La recherche montre aussi que « la relation du Parlement avec les groupes d’intérêts est une condition tout aussi importante de la démocratie que la représentation des opinions des citoyens24 ». Il y a donc dans cette instance le potentiel d’y voir défendus les idées et points de vue des groupes d’intérêts.

Nous ambitionnons donc de joindre ces deux dimensions de la science politique que sont le parlementarisme et l’action des groupes d’intérêts, en considérant l’Assemblée nationale comme une arène de débats, voire une fenêtre des joutes délibératives auxquelles se prêtent différents acteurs politiques, dont les députés, qui ont pour rôle, en quelque sorte, de trancher.

Méthodologie

Le présent article s’appuie sur une étude de cas portant sur le processus législatif entourant un projet de loi visant le secteur de l’éducation. L’étude de cas permet d’enquêter sur « un phénomène contemporain dans son contexte réel, particulièrement lorsque les frontières entre le phénomène et le contexte ne sont pas claires25 ». Cette méthode permet de répondre à deux grands types de questions : comment et pourquoi26, en ayant pour objectif de « comprendre le comportement des humains dans un cadre spécifique, en interprétant leurs actions en tant que communauté ou groupe restreint27 ». Cette démarche favorise ici la prise en compte de tous les points de vue pertinents exprimés, peu importe l’acteur qui les émet ou le moment où ils sont exprimés, tout en s’attardant au contexte, qui a pu changer au cours des quelques mois lors desquels les débats ont pris place. Comme il sera démontré, cette méthode est mobilisée parce qu’une analyse en profondeur de toutes les facettes, sur le temps long, d’un exemple illustrant le processus législatif a été privilégiée pour comprendre en profondeur ses rouages28. Qui plus est, l’objet à l’étude – le processus législatif au Québec – n’ayant connu jusqu’à présent que trop peu d’attention de la part des chercheurs, l’étude de cas offre l’opportunité d’en proposer une exploration à l’aide de méthodes à éprouver.

Le ministre de l’Éducation du Québec, Bernard Drainville, a déposé et présenté le 4 mai 2023 le projet de loi n^o 23, loi modifiant principalement la Loi sur l’instruction publique et édictant la Loi sur l’Institut national d’excellence en éducation29. Très contesté, ce projet de loi cherche à augmenter l’efficacité du réseau scolaire québécois, au prix d’une importante centralisation de la prise de décision. Il prévoit notamment l’abolition d’instances nées dans un esprit de démocratie participative comme le Conseil supérieur de l’éducation (CSE), chargé depuis 1964 de réunir des acteurs du milieu scolaire et de la société civile afin de conseiller – au moyen d’avis documentés – le ministre sur toute question relative à l’éducation ou à l’enseignement supérieur. Ce projet de loi édicte aussi la naissance d’un nouvel organisme, l’Institut national d’excellence en éducation (INEE), qui a fait controverse parmi les groupes d’intérêts. Il se voit chargé de produire des synthèses de la recherche en éducation en vue de formuler des recommandations quant aux meilleures pratiques pédagogiques et évaluatives à adopter. Pour une économie d’espace et un souci de cohérence, et afin d’être en phase avec notre problématique et notre cadre conceptuel, nous avons restreint l’étude de la trajectoire argumentaire de trois grands thèmes abordés par le projet de loi : l’abolition du CSE, les nouvelles dispositions concernant la formation continue du corps enseignant, et finalement la création de l’Institut national d’excellence en éducation (INEE). Le choix de ces thèmes est justifié par les importants changements qu’ils représentent pour le système d’éducation, ainsi que par les désaccords constatés dans l’espace public30.

La nature des données mobilisées est multiple. Le corpus se compose des débats transcrits de l’Assemblée nationale concernant le projet de loi (débats incluant tous les députés de l’Assemblée nationale du Québec, étude détaillée en commission parlementaire, échanges des groupes d’intérêts avec le ministre et les députés pendant la commission parlementaire) et des productions médiatiques (entretiens écrits, télévisés ou radiophoniques, points de presse). Finalement, pour comprendre puis comparer les points de vue des groupes d’intérêts, les mémoires déposés en commission parlementaire à propos du projet de loi ont été intégrés au corpus. Les groupes d’intérêts mènent également des activités à l’extérieur d’instances délibératives publicisées. Or, celles-ci ne font pas l’objet de la présente étude ; nous nous intéressons uniquement ici aux discours apparents, pour observer ce qui parvient aux oreilles du public quant aux relations entre élus et groupes d’intérêts.

Pour relier la parole des groupes à celle des députés, nous avons procédé à une analyse de contenu31, par lequel nous avons organisé les données de façon matricielle32 (par des tableaux), où un extrait était combiné à un moment du processus législatif, à son émetteur, au thème défendu et à son point de vue général sur le thème. Cette organisation a facilité la comparaison entre les unités de sens choisis : étape du processus législatif, acteur politique, etc.

Ainsi, parce que la pertinence scientifique de la démarche s’appuie sur la trajectoire d’arguments sur l’ensemble d’un long processus délibératif (le processus législatif) qui met en scène et qui relie directement ou indirectement une quantité importante d’acteurs poursuivant chacun un agenda spécifique, l’étude de cas apparaît de mise. Qui plus est, le choix du projet de loi n’est pas anodin : nous considérons qu’il s’agit d’un cas typique des projets de loi qui font l’actualité, en ce sens qu’il génère différents points de vue dans l’espace public, par le biais d’un nombre important de parutions médiatiques et d’actes de mobilisation33.

Résultats

Dans un autre article34, nous décrivons en détail les dynamiques délibératives du processus législatif à l’Assemblée nationale québécoise, en avançant la thèse selon laquelle pendant l’étude détaillée des projets de loi, les députés adoptent un ton dit « pacifié », c’est-à-dire une série de stratégies discursives visant à apaiser les tensions pendant les débats dès qu’elles surviennent, et ce, tout au long du processus législatif. Les résultats présentés ici contribuent à compléter ce portrait initial en observant les relations entre l’intérieur de l’arène parlementaire et son extérieur, soit la société civile.

L’observation des positions des groupes d’intérêts, en parallèle de celles défendues par les députés, mène au constat que les députés ne relaient pas fidèlement les positions des groupes d’intérêts. En effet, notre analyse mène à constater un décalage notable concernant la grande majorité des enjeux. À ce titre, trois constats s’imposent : premièrement, les députés argumentent fortement en faveur de positions ou revendications fidèles à leur ligne de parti, des positions peu ou moins défendues par les groupes d’intérêts ; deuxièmement, les députés défendent avec moins de vigueur des causes fortement défendues par les groupes d’intérêts ; troisièmement, les députés déforment, par leurs délibérations, certaines positions ou revendications des groupes d’intérêts. C’est autour de ces constats que la présentation des résultats est organisée.

Constat 1

Évidemment, les députés œuvrent à défendre certaines positions ou revendications plus que d’autres. En considérant les députés comme des médiateurs, tel que le suggère Massicotte35, on pourrait s’attendre à ce que la priorisation des revendications s’appuie en bonne partie sur celles des groupes. Le débat sur l’abolition du CSE représente un exemple très évocateur. Il s’agit ici de l’élément sur lequel les députés ont probablement investi le plus d’énergie.

D’abord, selon notre analyse, il s’agit du seul élément pour lequel les deux principales députées de l’opposition ont consacré à peu près autant d’heures de débats. Le débat, réparti sur deux jours, a duré plus de trois heures, et a mobilisé quatre députées de l’opposition. Parmi les débats étudiés dans le cadre de cet article, c’est celui qui a pris le plus de temps. Certes, comme le rapporte une députée de l’opposition, Marwah Rizqy du Parti libéral du Québec (PLQ), un parti de centre-droit, 72,5 % des acteurs consultés dans le cadre du projet de loi se sont dit en défaveur de l’abolition du CSE36. Cela dit, aucun groupe d’intérêts consulté dans le cadre des travaux parlementaires n’en a fait son principal cheval de bataille, à l’exception évidente du CSE lui-même qui – par le truchement de sa présidente – adopte un ton somme toute modéré. En effet, plutôt que de s’insurger, de façon connotée, contre ce changement, cette dernière explique que le retrait du CSE conduira à la disparition de sa mission visant à offrir un regard transversal et systémique des enjeux de l’éducation et de l’enseignement supérieur. Les députés de l’opposition insistent toutefois énormément sur ce thème. Un bon exemple de cette prise de position provient de la députée de l’opposition Ruba Ghazal, du parti Québec Solidaire (QS), le parti le plus à gauche de l’Assemblée nationale québécoise, laquelle annonce qu’elle serait « prête à vivre avec tous les défauts du projet de loi n^o 23 […] si le Conseil supérieur de l’éducation était maintenu37 ». Cette dernière revient sur cet élément principalement lors des remarques préliminaires et des remarques finales, ainsi que pendant l’adoption du projet de loi. Elle prétend à plusieurs reprises que le ministre souhaite abolir le CSE parce qu’il n’est pas d’accord avec les positions adoptées antérieurement par l’organisme à l’égard de la présence de l’école privée et des programmes sélectifs de l’école publique conduisant à une segmentation du système scolaire québécois, un phénomène que nie le ministre. Cette dernière fait d’ailleurs monter la tension argumentaire autour de cet enjeu, jusqu’à asséner : « M^me la Présidente, je m’en fous, que nos discours aillent bien, parce que, dans le système d’éducation, ça ne va pas bien38 ». Soulignons que cette segmentation du système scolaire (entre le privé et le public) est au cœur de l’agenda politique de QS, lequel se fait ici le relais des positions adoptées par le groupe d’intérêts L’École ensemble, un groupe ayant pour mission de mettre fin à l’école québécoise dite à trois vitesses39.

Marwah Rizqy, du PLQ, utilise quant à elle tout un éventail de stratégies parlementaires pour contester des éléments du projet de loi. Par exemple, elle dépose un amendement visant à annuler, en quelque sorte, l’abolition du CSE, ce qui est rejeté par le ministre. Le projet de loi prévoit la transformation du Conseil supérieur de l’éducation, voué à tout le système, en un Conseil de l’enseignement supérieur, dont la mission serait circonscrite à l’enseignement collégial et universitaire. Marwah Rizqy propose plutôt de le remplacer par un Conseil de l’éducation et de l’enseignement supérieur, ce qui « répondrait à la volonté de la majorité écrasante des intervenants qui sont venus lors de l’audition, mais aussi des mémoires que nous avons reçus, qui souhaitent, justement, le maintien du Conseil supérieur de l’éducation40 ». Reconnaissant à demi-mot l’habileté de son adversaire politique, le ministre fait battre la proposition d’amendement grâce à la majorité parlementaire qu’il détient. Marwah Rizqy n’abandonne toutefois pas son combat en employant par la suite une autre stratégie – usant presque de flagornerie – faisant appel au « côté historien » du ministre, à son sens de l’État, à son respect pour l’héritage des bâtisseurs de la Révolution tranquille au Québec, une période des années 1960 ayant conduit à l’édification de l’État-providence et de laquelle est né le CSE : « alors, c’est pour ça que je fais appel à l’élu, mais aussi le côté très historien chez vous, que je connais. Vous ne pouvez pas être le ministre, dans l’histoire du Québec, qui ira enlever un legs de Paul Gérin-Lajoie41 de 1964. Ça ne peut pas être vous. Ça pourrait être n’importe qui, mais pas vous42 ». Malgré cette tentative, le ministre demeure impassible.

Constat 2

Le projet de loi n^o 23 est particulièrement polémique et contient plusieurs changements reliés de près ou de loin à l’imposition d’une certaine vision de l’éducation et de son modèle de gouvernance. Ainsi, plusieurs groupes d’intérêts – mais pas tous – se sont montrés fermement opposés à l’ensemble du projet de loi, laissant ainsi peu de place à sa négociation et à sa bonification, un travail évidemment au cœur des différentes étapes du processus législatif. Notre analyse amène toutefois à constater que les députés adoptent une posture moins radicale, qu’ils défendent certains thèmes avec bien moins de vigueur que les groupes d’intérêts et qu’ils tentent autant que possible de se faire conciliants. Autrement dit, leur objectif tend davantage vers l’ajustement du projet de loi – ce qui ne surprend guère dans le contexte d’un gouvernement majoritaire – qu’un rejet complet. Toutefois, les députés de l’opposition affichent rarement une adhésion explicite aux positions du ministre ; cette adhésion se manifeste plutôt de manière plus subtile.

On observe cette dynamique chez Marwah Rizqy, à quelques reprises autour du débat portant sur la possibilité pour le ministre de désormais orienter les thèmes de la formation continue nouvellement obligatoire pour le personnel enseignant. Ce changement est celui le plus contesté par les syndicats d’enseignants, lesquels représentent l’ensemble du corps enseignant du Québec au primaire et au secondaire, soit plus de 150 000 personnes enseignantes.

Marwah Rizqy, du PLQ, qui a questionné le ministre à propos de l’ensemble des thèmes du projet de loi, ne se prête pourtant pas à ce débat-ci. Cela est d’autant plus surprenant que, pendant le débat sur l’adoption du projet de loi, elle rappelle son opposition à cette mesure, pourtant sans avoir négocié cet aspect pendant l’étape de l’étude détaillée. Nous interprétons qu’elle tenait à montrer son désaccord, en apparence, mais qu’elle n’était pas assez opposée à la proposition du ministre pour tenter de le faire changer d’idée lors de l’étape le permettant.

Il est important de mentionner que, sur ce thème, Ruba Ghazal de QS provoque quant à elle avec le ministre, un débat d’environ une heure. Or, nous verrons dans le troisième constat que la façon d’argumenter est en décalage important avec les groupes d’intérêts.

Toutefois, sur le thème de l’INEE, tant le Parti libéral que Québec Solidaire montrent des positions plus modérées que celles des groupes de la société civile. Rappelons qu’un nombre important de lettres ouvertes ont été publiées, qui émettaient un important niveau de craintes quant à l’ingérence dont l’INEE pourrait faire preuve à l’égard des travaux de recherche des universitaires et sur les méthodes d’enseignement utilisées en salle de classe43. Or, les députés critiquent globalement deux éléments concernant l’INEE : d’abord, son indépendance faible par rapport à l’organisme de référence, l’Institut national d’excellence en santé et services sociaux (INESS).

De façon générale, ce que je trouve extrêmement inquiétant avec l’INEE, c’est son manque d’indépendance […]. On n’est pas d’accord, visiblement, le ministre et moi, sur l’indépendance, puis aussi sur l’aspect idéologique. C’est-à-dire que le ministre a dit qu’il y a une résistance au changement. Ce n’est pas... Moi, ce que j’entends, ce n’est pas une résistance au changement, c’est que ça dépend de quel changement. Le changement qu’amène le ministre a l’air d’être idéologique44.

Ensuite, les députés évoquent principalement le fait que sa création soit couplée à l’abolition du CSE, qui lui offrait non seulement des synthèses de résultats de recherche, mais prenait aussi le pouls des acteurs concernant des enjeux d’importance en éducation, comme l’illustre la mention de Ruba Ghazal : « Par rapport à cet article sur l’Institut national d’excellence en éducation, moi, en fait, je ne sais pas trop quoi penser de ça […], mais un des éléments qui m’inquiète le plus […], c’est le fait d’abolir le Conseil supérieur de l’éducation45 ».

Certes, les députés partageaient aussi le souci des groupes d’intérêts concernant le risque que l’INEE réduise les perspectives de recherche en éducation ; Ruba Ghazal a déposé un amendement à ce propos, qu’a accepté le ministre46. Or, globalement, le ton des députés a été bien plus apaisé que celui des groupes d’intérêts, particulièrement à partir du moment de l’adoption de cet amendement.

Constat 3

Finalement, l’analyse des débats du processus législatif montre qu’en négociant ou en tentant de bonifier le projet de loi, les députés en viennent à déformer les positions ou revendications des groupes d’intérêts dont ils se font d’emblée le relais.

Toujours dans le dossier lié à la formation continue du corps enseignant, Ruba Ghazal revendique au départ le retrait complet des changements permettant au ministre d’orienter la formation continue du personnel enseignant. Toutefois, au fil des travaux, elle en vient progressivement à rechercher le compromis : « Est-ce qu’il va y avoir un plafond d’heures […], un nombre d’heures pouvant être imposé dans le règlement ?47 ». Il s’agit d’un décalage de principe important : en proposant ce plafond d’heures de formation dont le thème peut être imposé, Ruba Ghazal consent au principe selon lequel le ministre est en droit de s’ingérer dans la formation continue du personnel enseignant. Ainsi, la députée de QS tente stratégiquement de diminuer la portée du changement pour obtenir un gain pour les syndicats, des groupes d’intérêts pourtant près de son parti.

En parallèle, le débat sur la création de l’INEE, dans toute sa complexité, illustre ce phénomène. Ce débat s’avère très complexe à aborder pour les députés, et ce, pour différentes raisons. D’abord, la création de ce nouvel organisme est débattue depuis de nombreuses années au Québec. Le groupe de chercheurs à la source de ce changement est porteur d’une épistémologie de la recherche en éducation dite positiviste qui cherche à promouvoir certaines pratiques s’appuyant sur des « données probantes », une posture conduisant à une certaine forme de hiérarchisation du caractère probant48 des résultats de recherche. En ce sens, la création de ce nouvel institut incarne, aux yeux des professeurs en sciences de l’éducation, une percée sans précédent de ce groupe de chercheurs et de leur épistémologie. Évidemment, cette dynamique n’est écrite nulle part dans le projet de loi. Si plusieurs groupes d’intérêts ont dénoncé cette situation en consultations particulières, le relais de cette position est très complexe pour les députés, puisqu’elle trouve difficilement son assise dans des articles du projet de loi et que, dans le discours, il subsiste un risque que l’opposition envers la création de cet organisme soit perçue comme une opposition envers la mobilisation de la recherche et de la science comme vecteur de progrès social.

Si, pour les groupes d’intérêts opposés à la création de l’INEE, la seule solution envisagée (ou du moins, proposée) est de ne pas mettre sur pied l’organisme, pour les députés de l’opposition, une telle avenue est peu envisageable. Ainsi, le meilleur compromis à négocier se situe du côté de la garantie de l’indépendance de l’organisme à l’égard du ministre, une indépendance à l’image du CSE – qu’il est appelé à remplacer – et de l’Institut national d’excellence en santé et services sociaux (INESSS), principale inspiration pour le rôle et la gouvernance de l’INEE. Il est aussi demandé que l’INEE se voit accorder le pouvoir de s’octroyer lui-même des mandats, plutôt que de réaliser seulement ceux confiés par le ministre. Ces deux modalités sont accordées par le ministre en étude détaillée et sont ajoutées par le biais d’amendements à la Loi sur l’INEE, un gain de l’opposition.

Discussion et conclusion

En suivant la trajectoire des principaux débats liés au projet de loi no 23, nous comptions observer de quelle façon les positions et les revendications des groupes d’intérêts sont relayées ou mobilisées par les députés lors des différentes étapes du processus législatif à l’Assemblée nationale du Québec.

Force est de constater qu’au sein de ces instances, les groupes d’intérêts ne bénéficient pas d’un réel relais structurant de leurs positions, mais plutôt d’une réutilisation de celles-ci à des fins partisanes. Il faut noter que le ministre a accepté d’adopter certains amendements proposés par l’opposition, mais, tel que nous l’avons démontré dans une autre publication49, il s’agit d’amendements symboliques, en ce sens que leur portée légale est moindre50.

Qui plus est, le point de vue des groupes d’intérêts lors des débats concernant ces amendements n’est pas mobilisé par ces députés. Il y a donc là matière à constater que le processus législatif à l’Assemblée nationale du Québec met difficilement en scène des situations de débat délibératif, puisque les députés argumentent visiblement en fonction de leur point de vue davantage qu’afin de relayer les positions des groupes d’intérêts représentant la population civile. Les trois constats présentés en guise de résultats se résument ainsi : lors des débats les plus vifs sur les enjeux les plus polémiques pendant un processus législatif, on constate une inadéquation entre les points de vue des députés et ceux des groupes. Ces inadéquations peuvent tantôt amoindrir la qualité de l’écho faite aux points de vue des groupes d’intérêts, tantôt exagérer l’importance de leurs propos, et finalement déformer l’idée derrière leurs propos. La démonstration que nous avons faite ne se base pas formellement sur l’accumulation de plusieurs exemples, mais sur le caractère systématique du phénomène. En effet, chaque débat polémique a présenté des situations de déformation de la ligne argumentaire des groupes d’intérêts.

Quelques pistes d’explication sont avancées. Il faut d’abord distinguer la différence notable quant aux formes de débat entre l’étude détaillée – où chaque article du projet de loi, à la pièce, est sujet à débat – et tous les autres lieux d’expression de l’Assemblée nationale du Québec. Plusieurs groupes se sont fermement exprimés contre la plupart des éléments du projet de loi, sans laisser d’espace visible à la négociation. En vertu du système parlementaire québécois, ce travail de négociation revient justement aux députés, dans le cadre de l’étude détaillée, étape du processus législatif pendant laquelle ils débattent des articles du projet de loi un à la fois. En conséquence, en négociant de bonne foi et en tentant de trouver auprès du ministre des voies de passage, les députés s’éloignent de la position des groupes. Défendant des points de vue différents, leur tentative de trouver des voies de passage corrompt parfois les positions et revendications véhiculées par les groupes d’intérêts51. Cela peut paraître trivial, mais on peut en conclure que, les groupes d’intérêts ne démontrant pas la capacité ou l’intérêt à fédérer leurs points de vue, les députés agissent comme agents catalyseurs des différentes positions et peuvent, selon leur propre agenda politique et celui de leur formation, donner suite aux positions et revendications jugées en adéquation avec leur ligne de parti. Dans cette optique, ce sont les députés qui monitorent les sujets pour lesquels ils investissent davantage d’efforts de persuasion ; ils agissent comme médiateurs, mais avec l’agentivité que leur permet leur fonction. Par les propositions d’amendement, les députés tentent de faire atterrir les demandes des groupes d’intérêts. Or, lorsqu’une revendication n’est pas en lien direct avec un article du projet de loi, il est visiblement difficile d’y parvenir. La création de l’INEE est à ce titre un excellent exemple. Plusieurs groupes craignaient que la création de cet institut réduise la diversité des approches de recherche en éducation et critiquaient ce qu’ils considéraient comme étant ses fondements idéologiques. Toutefois, l’intervention des députés, sur ce point, s’est avérée très limitée.

À l’échelle de notre étude de cas, nous constatons finalement que les députés mobilisent surtout la parole des groupes d’intérêts lorsque cela leur permet de faire progresser leurs propres argumentaires liés au projet de loi. Nous insistons ici sur le fait que ce n’est pas parce que les députés citent les groupes d’intérêts qu’ils sont de facto médiateurs de leurs positions. Au Québec, la dichotomie des rôles de législateur, d’un côté, et de médiateur, de l’autre, a été proposée quelques fois dans la littérature savante : le premier rôle concentre, à l’Assemblée nationale, les efforts du député sur la production des lois et des politiques publiques tandis que le second maintient des communications et des relations entre les instances de pouvoir et la société, en rencontrant activement les représentants de cette dernière52. Massicotte propose qu’avec le resserrement des lignes de parti à partir des années 1960, puis l’augmentation des ressources allouées aux députés pour leur travail en circonscription, le rôle initial de législateur tende vers celui de médiateur53.

Bien que notre étude de cas ne permette pas d’observer le travail en circonscription et sur le terrain des députés, elle permet de proposer que ceux-ci agissent comme législateurs, à l’Assemblée nationale, non pas parce qu’ils laissent une place dérisoire aux groupes, mais parce qu’ils trient ce qu’ils relaient ou non en fonction de leurs propres agendas. En d’autres mots, nous considérons que leur façon de discourir à l’Assemblée nationale du Québec n’a pas pour objectif de renforcer leurs relations avec les groupes, et donc de renforcer leur posture de médiateurs. Cela dit, une analyse des rôles des députés à l’aide d’entretiens semi-dirigés permettrait de mieux comprendre les stratégies exactes des députés lors des processus législatifs. Par ailleurs, notre étude s’appuyant sur un seul cas, il est légitime de penser que l’étude soutenue d’autres cas pourrait permettre de nuancer certains constats, voire d’en établir de nouveaux. Il serait donc nécessaire, pour renforcer nos résultats, de mener une démarche semblable sur d’autres cas.