Marie-Élisabeth Boggio Motheron, Les pratiques parlementaires-étude en droit constitutionnel franco-britannique, 2024, Orléans, Direction V. Barbé. Qualifiée aux fonctions de maître de conférences. Maître de conférences en droit public à l’Institut Catholique de Paris (ICP).

1. Présentation

Pouvez-vous brièvement résumer l’objet et les résultats de votre recherche ?

Le droit parlementaire semble historiquement entouré d’une opacité naturelle qui le rendrait inaccessible dans son intégralité aux personnes extérieures1. Ce « mystère » résulterait de deux facteurs : d’un côté, la soumission à l’aléa politique (mais ce facteur n’est alors pas propre au Parlement), de l’autre, la part substantielle de règles non écrites qui régissent le fonctionnement des assemblées parlementaires. L’objectif principal de mes recherches était alors d’investir juridiquement ce « mystère » de la procédure parlementaire et donc de proposer une étude de droit constitutionnel sur ces règles non écrites du droit parlementaire, que les auteurs regroupent assez consensuellement sous le vocable de pratiques parlementaires2.

L’identification et la définition des « pratiques parlementaires » constituèrent donc mes premières cibles de recherche. Il faut d’abord entendre les « pratiques parlementaires » comme les règles de conduite qui s’appliquent habituellement au sein des chambres, et qui ne sont requis par aucune disposition écrite. À cet égard, une pratique parlementaire désigne alors aussi bien le comportement identifié que la règle de conduite (non écrite) dont il assure la mise en œuvre.

D’une part, la définition la plus large d’une règle de droit, entendue comme une règle de conduite générale, abstraite et obligatoire établie au sein des rapports sociaux, qu’elle soit écrite ou non par ailleurs, ne permet alors pas de considérer « les pratiques parlementaires » comme des règles de droit. En effet, il est apparu assez rapidement que les acteurs parlementaires conçoivent et expriment eux-mêmes une différence entre les règles de droit (obligatoires et effectivement/potentiellement sanctionnées) et les pratiques dont l’application est recommandée mais non obligatoire et dérogeable en tout temps. Divers entretiens et recherches menés dans les comptes rendus parlementaires m’ont donc conduite à réfuter l’existence d’un « droit parlementaire non écrit »3 ou d’une « force juridique au moins relative »4 à l’endroit de ces pratiques.

D’autre part, l’étude des divers termes utilisés pour les qualifier/catégoriser aussi bien en France qu’au Royaume-Uni m’a permis de faire trois observations. Certains termes utilisés en doctrine pour les qualifier devaient, à mon sens, être disqualifiés tant en raison de leur incohérence avec les caractéristiques retenues des pratiques parlementaires (le terme de coutume par exemple qui requiert l’existence de l’opinio juris) que de leur définition requérant une part importante de subjectivité (l’importance mineure de certaines pratiques les reléguant chez quelques auteurs au rang de simples usages). D’autres termes, en revanche, ont été retenus et ont permis de structurer l’étude : il en va ainsi des précédents (pratiques qui se fondent sur l’existence d’une règle écrite) mais également des conventions (pratiques qui bénéficient d’une existence autonome).

Partant, ont été distinguées dans un premier temps les pratiques accessoires permettant d’influer sur l’application des règles juridiques de toutes natures composant le droit parlementaire des deux États. D’une fonction de complémentation à celle d’une neutralisation en passant par le détournement ou l’expérimentation, les pratiques parlementaires permettent sous ce premier aspect de faire évoluer la portée des règles juridiques en faisant l’économie d’un formalisme parfois lourd. On constate alors un véritable enchevêtrement entre les règles sociales et les règles juridiques, une coexistence quotidienne au sein de mêmes procédures entre des règles qui n’appartiennent pas au même ordre normatif. Si le constat d’un déclin des pratiques accessoires doit être confirmé, il n’en reste pas moins que la persistance de quelques-unes ainsi que certaines oppositions marquées lors de la disparition d’autres, permettent d’attester la constance d’un certain attachement des parlementaires envers ce marqueur culturel propre à leurs enceintes, gain d’une souplesse particulièrement avantageuse face à l’aléa politique.

Dans un second temps, l’étude des pratiques autonomes contribue à interroger précisément la consistance de cette identité culturelle propre aux Parlements étudiés avec les notions d’« ordre parlementaire »5, voire de « société parlementaire »6 composés de nombreuses pratiques. Cette identité s’étend alors jusqu’à la réglementation des rapports entre les Parlements et les autres organes institutionnels, ce qui permet plus largement de constater l’admission et la protection de cette identité par le pouvoir exécutif lui-même. Si leur nombre a diminué depuis le milieu du xx^e siècle, leur étude permet d’éclairer les relations institutionnelles dans les deux régimes et plus précisément, de nuancer la thèse de la domination inconditionnelle de l’exécutif qui prévaut dans les deux États.

De ces recherches, j’ai alors pu tirer trois constats majeurs. D’abord, j’ai pu conclure à une identité fonctionnelle entre les pratiques parlementaires des deux Parlements. Il est alors possible d’isoler six fonctions communes réparties dans deux champs bien distincts. En ce qui concerne les dynamiques générales communes entre les procédures des deux Parlements, les pratiques parlementaires interviennent d’abord dans une première dimension assez discrète et permettent aux chambres de réglementer la conduite de leurs membres, et, dans le cas particulier des chambres hautes, de s’auto-ordonner. Détenant peu de conséquences politiques, cette première fonction liée au fonctionnement des Parlements permet de caractériser leur identité particulière. Dans une seconde dimension, plus lourde de conséquences politiques, les pratiques permettent d’optimiser le travail parlementaire, d’augmenter les possibilités d’expression, de garantir le pluralisme au sein des assemblées et de déjouer certaines limites du droit d’amendement parlementaire avec l’objectif d’influer sur la fonction institutionnelle exercée par le Parlement. Ensuite, il faut nécessairement constater le déclin avéré des pratiques parlementaires, certes plus marqué en France qu’au Royaume-Uni, mais qui confirme la volonté majoritaire de revenir sur l’opacité historique du droit parlementaire pour l’amener vers plus de transparence. Enfin, et sans que cela ne soit contradictoire, il faut relever un attachement particulier pour les pratiques subsistantes, attachement propre à la classe politique dans son ensemble et qui excède alors les seuls parlementaires, puisqu’il offre à tous les acteurs politiques un espace de liberté et de consensus au sein des enceintes parlementaires.

Pouvez-vous spécifier les modalités pratiques de votre travail : modalités institutionnelles, codirection ou cotutelle, séjour sur place, intégration dans une université d’accueil, accès aux sources, etc.

La nécessité de faire un séjour de recherche au Royaume-Uni, évoquée en premier lieu par ma directrice de thèse, Madame le Professeur V. Barbé, a été confirmée très rapidement, dès l’élaboration de mon projet de thèse, et donc avant même le début de mes recherches doctorales à proprement parler. Mes deux premières années de thèse ont cependant été marquées par la crise du Covid, m’obligeant à me cantonner en grande partie aux ressources accessibles en ligne. Fort heureusement pour moi, c’était bien entendu le cas pour les comptes rendus des débats parlementaires (une de mes sources principales), mais aussi pour nombre d’articles et d’ouvrages de doctrine. Lors de ma deuxième année de thèse, j’ai pu commencer à envisager la perspective d’un séjour de recherche au Royaume-Uni, pour répondre à plusieurs objectifs. Je voulais d’une part mener des entretiens similaires à ceux que je menais en France avec des acteurs parlementaires mais je souhaitais d’autre part élargir le champ de mes recherches doctrinales britanniques et j’avais pour cela besoin d’avoir accès à une bibliothèque universitaire fournie.

Ma candidature pour un séjour de recherche de trois mois a alors été retenue par la Maison Française d’Oxford, en partenariat avec l’Institut de droit européen et de droit comparé d’Oxford. D’octobre à décembre 2021, lors de ma troisième année de thèse, j’ai donc séjourné à la Maison française d’Oxford qui accueille des chercheurs désirant mener des recherches au sein de l’Université d’Oxford tandis que j’avais la chance de participer aux travaux de l’Institut de droit européen et comparé, tout en menant mes entretiens à Londres comme à Oxford. La Bodleian Library de l’Université d’Oxford accueillant presque la totalité des archives parlementaires du Parlement de Westminster, c’était alors le lieu idéal pour mener mes recherches.

Droit comparé/Droit public comparé

Quelles ont été vos motivations pour un travail doctoral en droit comparé ?

Au cours de mes deux Masters 2, j’avais déjà réalisé deux mémoires sur les pratiques parlementaires françaises à partir de deux angles différents. Lors de ces recherches, j’avais eu l’occasion d’observer l’existence des sources non écrites dans d’autres États, et plus particulièrement au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne. Souhaitant continuer à travailler sur le sujet des pratiques au cours de ma thèse, c’est donc assez naturellement que l’idée d’une recherche comparée a émergé. Mon ambition était alors de livrer un travail de recherche qui ne se limite pas à inventorier les pratiques françaises mais qui permette, au contraire, de théoriser les modalités d’existence et les fonctions des diverses sources non écrites, en considérant les pratiques comme objet per se, en sortant donc du contexte historique et constitutionnel français. Cette perspective rejoint une théorie que partagent certains auteurs notamment en sociologie sur les caractères communs aux assemblées parlementaires quelles qu’elles soient, au-delà de leurs particularités culturelles7.

Comment avez-vous abordé le droit comparé dans ce travail doctoral ? Avez-vous adopté une méthodologie particulière ? Y a-t-il des spécificités s’agissant du droit public comparé ?

La définition adoptée pour les pratiques parlementaires me permettait de caractériser leur présence en France comme au Royaume-Uni. C’est donc assez naturellement la méthode conceptuelle, méthode fondée sur la présence de concepts similaires dans différents ordres juridiques dont il revient ensuite de chercher les ressemblances et les différences, que j’ai adoptée. Je l’ai alors alliée avec la méthode dite du Most Different Systems Design (MDSD) issue notamment des travaux de John Stuart Mill qui consiste à mener des recherches entre deux terrains très différents, munis de très peu de points communs au nombre desquels se trouve alors le concept central de l’étude8. Dans la perspective des objectifs exposés précédemment, ces méthodes m’apparaissaient comme les plus pertinentes afin de mener une étude sur les pratiques parlementaires en tant qu’objet commun transculturel à deux cultures juridiques qui s’opposent en bien des points, j’y reviendrai. La spécificité principale de mes recherches consistait, en plus de l’approche comparée, à mener des recherches juridiques mais qui ne pouvaient pas entièrement faire abstraction de la science politique9 et de la sociologie, ce qui démultipliait alors les éléments de comparaison.

Quelles ont été les difficultés éprouvées ? Avez-vous spécialement éprouvé des problèmes de traduction de notions ou concepts ?

A posteriori, j’identifie deux difficultés majeures rencontrées pendant mes recherches et qui comportent un lien avec la comparaison.

La première d’entre elles est de nature résolument matérielle. La comparaison a, de facto, doublé la difficulté de recherches déjà complexes à mener puisque portant sur des règles non écrites au caractère parfois très confidentiel. En dehors de quelques pratiques bien connues dans les deux Parlements, certaines sont parfois mal cernées et maîtrisées par les parlementaires eux-mêmes et jouissent dans le même temps d’un traitement doctrinal très limité. À cet égard, l’observation des débats dans les deux Parlements, la lecture des comptes rendus officiels, de la presse généraliste et des recueils de précédents mais également les discussions avec des parlementaires et des praticiens ont constitué des sources de premier plan pour l’étude de nombreuses pratiques et la découverte de certaines autres. C’est d’ailleurs cette approche empirique, essentielle pour une recherche fondée sur la distinction du fait et du droit, qui m’a permis dans un premier temps de cerner définitivement la nature des pratiques parlementaires. Plus tard, les témoignages de parlementaires et de fonctionnaires sur divers supports ont grandement facilité la compréhension de certaines règles de comportement et la portée de leur utilisation. Sur ce point, l’exploitation des canaux de communication numériques largement utilisés par les parlementaires est alors venue compléter les entretiens menés en présentiel. Pour autant, la recherche s’est heurtée à certaines limites. L’ancienneté de certaines pratiques britanniques a par exemple rendu la recherche si complexe qu’il m’a fallu parfois renoncer à étudier leur apparition lorsque les auteurs britanniques eux-mêmes reconnaissaient unanimement l’absence d’informations en la matière. Les recherches menées à Westminster comme à la Bodleian Library, bien qu’essentielles et profitables, n’ont alors pas permis de combler toutes les zones d’ombre les concernant, ce qui demeure aujourd’hui encore un grand regret.

La seconde difficulté a résidé dans l’appropriation et la compréhension fine du système juridique britannique afin de mener des entretiens qui soient véritablement exploitables et profitables. L’intérêt comme la difficulté de comparer deux systèmes extrêmement différents tout en y étudiant le même objet suppose de comprendre comment s’insère cet élément dans l’autre culture juridique, et de l’y remettre en perspective. Le caractère non écrit, l’absence de sanction, la définition d’une source de droit sont des éléments que le constitutionnaliste britannique n’analyse pas du tout de la même façon qu’un constitutionnaliste français. À un certain stade des recherches, l’étude et la maîtrise du droit étranger, comme celle de la langue, ne suffisent plus, il me semble que la recherche en droit comparé suppose alors une forme d’acculturation qui est facilitée par un séjour plus ou moins long sur place.

Il ne me semble pas avoir rencontré de problèmes de traductions et de concepts particuliers. Le seul écueil que j’ai rencontré, mais il est purement formel, consistait à composer avec la fusion du Gouvernement et du Parlement britannique là où le régime français oppose les deux organes sur le fondement de l’article 23 de la Constitution quand il s’agissait de rapprocher deux pratiques semblables élargissant certaines prérogatives des parlementaires.

Quel apport spécifique du droit comparé dans votre travail ?

La dimension comparée m’a permis de valider une hypothèse émise lors de la rédaction de mon projet doctoral : il est possible de considérer les pratiques parlementaires comme une catégorie autonome de règles de comportement propres aux assemblées parlementaires, qui transcenderaient alors les différences profondes entre les systèmes juridiques et les régimes politiques. L’idée ici est d’établir un lien entre la simple existence d’une assemblée parlementaire et l’existence de ces pratiques. Ce n’est pas négligeable quand on sait que les pratiques parlementaires sont souvent présentées comme des traditions ou usages propres aux cultures politiques et juridiques dans lesquelles elles émergent.

Royaume-Uni

Pourquoi la comparaison avec le Royaume-Uni ? Quels apports de la comparaison avec la France et/ou avec d’autres systèmes ?

Eu égard aux difficultés de la recherche sur les pratiques, le choix a été fait d’élaborer une comparaison entre deux Parlements uniquement et donc de choisir avec le plus grand soin le Parlement qui serait comparé au Parlement français. Le choix du Parlement britannique s’est alors imposé comme une évidence pour plusieurs raisons.

Considéré comme la « Mère des Parlements », le Parlement britannique a d’une part inspiré de par le monde les procédures des parlements républicains qui sont nés après lui (l’Assemblée nationale constituante française notamment, mais également le Congrès américain pour prendre les exemples les plus connus). Cette procédure originellement non écrite s’est ensuite trouvée confrontée à un large mouvement de codification à partir de la fin du xix^e siècle, mouvement que l’on retrouve en France depuis le début du xx^e siècle et qui connut un paroxysme avec l’entrée en vigueur de la Ve République. On retrouve donc dans les deux Parlements la présence de pratiques parlementaires (dans une proportion substantiellement plus importante à Westminster) mais également le mouvement de codification, ce qui permet et légitime l’application de la méthode conceptuelle.

Mais, d’autre part, ce mouvement de codification semblable s’inscrit dans des logiques systémiques très différentes. La tradition de common law fait de la règle non codifiée le principe, et de la codification l’exception, tandis qu’en France, la tradition de droit romain veut l’inverse. Cette différence permettait alors de dégager plusieurs interrogations et d’enrichir la problématique principale des travaux : comment analyser l’exception des pratiques parlementaires françaises dans un système de droit romain et leur déclin contemporain ? Comment analyser le virage codificateur britannique dans un système tourné originellement vers les règles non écrites ?

En d’autres termes, la convergence des trajectoires des deux Parlements malgré des systèmes juridiques opposés m’intéressait tout particulièrement. Elle permettait d’étudier les raisons du déclin des pratiques parlementaires au-delà des traditions juridiques, et donc de mieux appréhender l’objet central de l’étude.

Y a-t-il des spécificités à relever s’agissant spécialement du droit public comparé ?

Bien que la France et le Royaume-Uni partagent, en théorie, le même régime politique de nature parlementaire caractérisé notamment par l’existence, dans un contexte politique propice (c’est-à-dire représentatif, pluraliste et libéral), d’un organe gouvernemental responsable devant une assemblée élue ; peu de points communs semblent cependant unir les deux Parlements quand il s’agit d’étudier leur fonctionnement.

Les places et fonctions respectives du Président de la République et du Monarque et la fusion britannique entre les pouvoirs législatif et exécutif ont été ainsi des éléments majeurs à prendre en compte lors des recherches et emportent des conséquences non négligeables pour certaines pratiques. L’omniprésence fonctionnelle du pouvoir exécutif au sein des chambres britanniques induit alors un positionnement très différent des ministres britanniques avec une assiduité et une réactivité qui assurent, par exemple, une effectivité des pratiques encadrant le délai de réponses aux questions écrites, ce qui est loin d’être le cas dans les chambres françaises.

Pour le reste, certaines tendances politiques convergentes tels que le phénomène (plus marqué en France qu’au Royaume-Uni) de recomposition politique mais également la dynamique de reparlementarisation impulsée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et le Fixed-Term Parliaments Act en 2011 avec les résultats mitigés que l’on connaît, demeuraient des similarités dotées de conséquences non négligeables pour les recherches comme pour les résultats de celles-ci.

Perspectives

Quels conseils donneriez-vous à un étudiant entreprenant une thèse en droit public comparé ?

Mes conseils seront peu originaux : partir et se questionner sans relâche.

Partir d’abord, car il me semble que l’acculturation est essentielle pour mener des recherches rigoureuses et complètes en droit comparé. La visioconférence et l’accessibilité en ligne aux archives, ouvrages et documents (même si elles nous ont sauvés pendant les confinements) ne doivent pas être des excuses pour ne pas faire de séjour de recherche dans les pays concernés par l’étude menée. Ces outils ne permettront jamais de s’imprégner autant de la culture juridique que le fait de s’immerger totalement dans cette dernière pendant plusieurs semaines.

Se questionner sans relâche ensuite. Si elles ne doivent pas empêcher d’avancer, les interrogations sur la pertinence de la comparaison, le choix du/des pays choisi(s), la thèse retenue, mais surtout l’absence/la présence de biais nationaux doivent rythmer les recherches et les réponses apportées doivent permettre de les fortifier et de nourrir la réflexion et la démonstration.

Quelles sont les pistes en droit comparé que vous souhaitez explorer vous-même, individuellement et/ou collectivement ?

Depuis la fin de ma thèse, j’ai commencé à explorer plusieurs pistes que j’aspire à approfondir.

Le hasard du calendrier a voulu que je finisse la rédaction de ma thèse au début juillet 2024 alors que la XVII^ème législature française s’ouvrait à peine. La nouvelle composition politique a redonné et redonne une nouvelle actualité à mon sujet de thèse que j’ai déjà partiellement étudiée par la suite, mais il reste tant à faire.

Une seconde perspective qui s’inscrit directement dans les conclusions de ma thèse serait d’élargir l’étude effectuée entre le Royaume-Uni et la France à d’autres États afin d’y tester la véracité des constats dressés à la suite de mes recherches doctorales, mais cela nécessite du temps.

Quelles perspectives / pistes pour la comparaison – les partenariats avec le Royaume-Uni ?

Deux éléments me viennent en tête assez rapidement à ce sujet, il s’agit de l’évolution de la Chambre des Lords qui touche peut-être à sa fin avec le Parti Travailliste de retour aux affaires mais aussi et surtout, l’absence de conclusions tirées du scrutin des general elections de 2024 et de son caractère peu représentatif des suffrages exprimés.