La publicité est un principe cardinal du régime représentatif moderne. Les élus assument leurs fonctions sous le regard des citoyens, grâce à des dispositifs qui ont connu de multiples transformations : publication de comptes rendus, accès aux tribunes, retransmission télévisée puis numérique des débats. Cette exigence de visibilité s’est considérablement renforcée depuis les années 1990 sous l’effet d’une demande accrue de transparence. L’ouverture parlementaire désigne aujourd’hui un ensemble de réformes visant à garantir la transparence des activités, l’encadrement déontologique des élus et la participation citoyenne aux travaux législatifs2. Ces réformes prennent des formes multiples : publication des déclarations de patrimoine et d’intérêts des élus, création d’autorités indépendantes de contrôle déontologique, mise en place de registres de représentants d’intérêts, adoption de codes de conduite parlementaire, mesures de l’activité des parlementaires, déploiement de plateformes d’accès aux données (open data) et de dispositifs de participation citoyenne directe (pétitions en ligne, consultations ouvertes). Ces réformes visent à la fois à rendre visible l’activité parlementaire, à encadrer les comportements des élus et à ouvrir les travaux législatifs à une participation plus directe des citoyens. Cette ouverture est provoquée, par des réformes en réaction aux critiques et scandales, ou recherchée, les assemblées se réformant d’elles-mêmes avec l’évolution de dispositifs ou pratiques, dans un contexte de défiance durable envers les institutions représentatives, documenté par l’ensemble des enquêtes d’opinion.
En France, les lois pour la confiance dans la vie politique de 20173 sont présentées comme un « plan choc » visant à ce que « des pratiques d’un autre âge trouvent des règles qui permettront le retour de la confiance4 ». Même la loi électorale sur le non-cumul des mandats de 20145, dont l’une des conséquences est de réguler le temps et l’activité des parlementaires6, est justifiée par la volonté de répondre au « souhait des Français » de « retrouver confiance dans la vie politique et en ceux qui l’animent7 ».
Ce cadrage discursif se retrouve dans d’autres pays. Au Royaume-Uni, par exemple, en 1994, John Major justifie la création du Committee on Standards in Public Life par la nécessité que « the public have confidence in our system of public administration » face à une « public disquiet about standards of public life8 ». En 2009, le Parliamentary Standards Act répond au scandale des notes de frais en étant justifié par le fait que « many actions to right the situation and begin to restore trust have had to be taken9 ». En Suède, la réforme constitutionnelle de 201010 vise à consolider la confiance dans les institutions en les rendant plus transparentes et adaptées aux exigences contemporaines. La loi sur le financement des partis de 2014 affirme qu’« il est impératif de créer une transparence accrue dans le fonctionnement démocratique11 ».
En France et au Royaume-Uni, ces réformes partagent une genèse défensive : elles sont adoptées en réaction à des scandales. De nombreux exemples en témoignent : en France, l’affaire Cahuzac en 2013 a conduit à la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ; l’affaire Fillon en 2017 a causé (entre autres) l’adoption des lois pour la confiance. Au Royaume-Uni, le scandale des dépenses des MP (members of parliament ou « parlementaires » en français) révélé par le Daily Telegraph en 2009 a provoqué la création de l’Independent Parliamentary Standards Authority12. Le Parlement se réforme pour contenir les critiques et restaurer sa légitimité. Le cas de la Suède diffère, avec une absence de scandale politico-parlementaire comparable sur la période étudiée13. Dans le contexte du principe de l’offentlighetsprincipen de 1766, les réformes se font dans une logique de consolidation plutôt que de réparation14. Par exemple, le Code de conduite parlementaire applicable à tous les membres du Riksdag depuis le 1er janvier 2017 a été adopté à la suite des recommandations du Groupe d’États contre la corruption (GRECO15).
Dans les trois cas, les réformes de transparence et d’ouverture parlementaires sont présentées comme des leviers de la confiance. Ce postulat structure l’argumentation des réformes depuis deux décennies. Néanmoins, il reste largement asserté et non démontré. Cet article vise donc à interroger le lien entre réformes institutionnelles et niveau de confiance dans le Parlement : les réformes d’ouverture, de transparence et de déontologie parlementaires améliorent-elles la confiance des citoyens dans le Parlement ?
Pour y répondre, nous proposons une analyse longitudinale comparative de trois démocraties consolidées, France, Suède et Royaume-Uni16, entre 2002 et 2023. L’article procède en quatre temps. La première section examine la littérature sur le lien entre transparence et confiance et montre que ce lien est moins établi empiriquement que les discours politiques ne l’affirment. La deuxième section présente la méthodologie et les données mobilisées. La troisième section expose les résultats, qui invalident l’idée d’un effet positif des réformes sur la confiance. La conclusion engage, à partir de ces résultats, une discussion conceptuelle dont l’apport principal est de montrer que accountability et trust relèvent de logiques fondamentalement distinctes : si les réformes institutionnelles améliorent effectivement les mécanismes de contrôle démocratique, elles ne parviennent pas à reconfigurer les perceptions citoyennes dont dépend la confiance envers les parlements. Il ressort notamment que la confiance précède et conditionne l’efficacité de la transparence, et non l’inverse. Ces résultats expliquent à la fois pourquoi la défiance persiste indépendamment des transformations institutionnelles, et pourquoi elle alimente un cycle de réformes insatisfaites : la défiance persistante appelle de nouvelles réformes, elles-mêmes impuissantes à la résorber.
I. Le postulat de la transparence comme solution : une promesse normative peu vérifiée
Les discours politiques établissent explicitement un lien entre réformes d’ouverture et restauration de la confiance17. Ce postulat trouve-t-il un écho dans la littérature académique ? La présente section examine successivement le consensus qui s’est formé autour des vertus de l’ouverture parlementaire (A), même si les résultats empiriques tendent à nuancer la réalité de cette idée (B), faisant apparaître un certain paradoxe de la transparence (C).
A. Un consensus sur les vertus de l’ouverture parlementaire
Depuis les années 1990, un large consensus s’est formé autour de l’idée que l’ouverture constitue une réponse adaptative à la crise de légitimité des assemblées représentatives. Il traverse les travaux académiques, les rapports d’organisations internationales et les productions de la société civile autour de trois arguments.
Le premier argument présente l’ouverture comme une nécessité face au citoyen critique18. Les parlements doivent s’adapter à une société de l’information où une partie des citoyens n’acceptent plus l’opacité et exigent de vérifier par eux-mêmes l’intégrité des élus19. La transformation numérique des relations Parlement-citoyens a alors été pensée par l’adaptation des fonctions parlementaires traditionnelles aux nouvelles possibilités technologiques20. Cette évolution, amplifiant un processus de transparence déjà présent, est décrite comme le passage d’un « monde cloisonné » à un « monde ouvert », où les technologies numériques agissent comme levier de modernisation, à l’image de l’ouverture des e-parliaments, considérés comme des « parliament-to-citizen services21 ». Ce constat s’inscrit dans un contexte plus large de mises en cause du Parlement, au gré des crises politiques et institutionnelles, comme récemment lors du Brexit22, révélant les ambiguïtés du triomphe apparent de la Chambre des communes23, ou dans les discours politiques stigmatisant le Parlement et les parlementaires. Ces mises en causes se retrouvent, par exemple, dans des réformes visant à en réduire le nombre24 dont la question initiale (du nombre) est transfigurée pour devenir une réforme institutionnelle (du Parlement) dont les enjeux en concurrence sont l’utilité et les fonctions25, d’autant plus dans un contexte de parlementarisme rationalisé.
Le deuxième argument érige la transparence en outil de rédemption pour des systèmes représentatifs « en crise ». Face aux soupçons de corruption, elle permettrait de moraliser la vie publique et de déconstruire les fausses informations de l’antiparlementarisme26. Un Parlement moderne devrait devenir une « maison de verre27 », où la transparence alliée à la déontologie sont présentées comme une condition nécessaire du « renouveau » parlementaire28. La transparence est présentée comme une composante fondamentale de la démocratie, au même titre que la participation et la responsabilité29. Cette attente normative, qui sature les premières études sur la démocratie numérique, fait de l’ouverture parlementaire une réponse naturelle à la « crise de la représentation30 ».
Le troisième argument relie la transparence à la confiance par le mécanisme de la justice procédurale, dont l’hypothèse principale repose sur l’équité perçue des procédures plutôt que sur leurs résultats. Si les citoyens perçoivent que les procédures sont ouvertes et équitables, s’ils estiment avoir une voix dans le processus, alors ils seront plus enclins à faire confiance à l’institution, même lorsque les décisions ne correspondent pas à leurs préférences31. L’engagement public serait une « école de la démocratie » favorisant l’acceptation de la loi32, un effet que les dispositifs de pétitions électroniques cherchent à reproduire à plus grande échelle en établissant une connexion directe entre citoyens et travaux parlementaires33.
Ces arguments établissant les bienfaits et plus-values de la transparence et de l’ouverture pour le Parlement et les parlementaires se retrouvent également dans la littérature grise des organisations et institutions internationales. L’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) fait de la transparence un pilier de la « bonne gouvernance34 » et ParlAmericas35 définit l’open parliament comme « une nouvelle forme d’interaction entre le public et les pouvoirs législatifs qui favorise la transparence, la responsabilité, la participation citoyenne, et l’éthique parlementaires36 ». Toutefois, quelques nuances peuvent parfois être notées, la transparence seule ne suffirait pas à atteindre les idéaux démocratiques de confiance et de participation, et pourrait même produire des effets contre-productifs dans certains contextes37.
Ce consensus est donc essentiellement prescriptif : il énonce ce que le Parlement devrait être pour restaurer la confiance, sans toujours vérifier empiriquement que les réformes adoptées produisent les effets attendus.
B. Un consensus nuancé par des effets empiriques limités
Les premières recherches empiriques sur le lien entre transparence et confiance proviennent du champ de l’administration publique. Des travaux ont montré que les effets de la transparence sont contradictoires, tantôt associés à davantage de confiance, tantôt à moins de confiance, et parfois à aucun effet discernable38. Les études parlementaires confirment cette incertitude, avec trois constats principaux.
Premièrement, le déclin de la confiance dans les parlements est un constat partagé. Une analyse mondiale portant sur 3 377 enquêtes dans 143 pays révèle que la confiance dans les institutions représentatives a chuté de 8,4 points entre 1990 et 2019, alors que la confiance dans les institutions exécutives reste stable. Ce déclin est conjoncturel ou structurel selon la distinction de Van der Meer et Van Erkel39, qui proposent une méthode pour différencier les baisses de confiance « justifiées » – reflétant une réponse critique à des performances institutionnelles déclinantes – ou « non justifiées » – signalant une déconnexion structurelle entre citoyens et institutions. Leur analyse identifie la France comme l’un des deux seuls pays d’Europe de l’Ouest présentant ce type de déclin structurel.
Deuxièmement, il existe toutefois des effets positifs à l’ouverture parlementaire. Certaines études identifient des effets positifs de la transparence sur la confiance, mais ceux-ci restent circonscrits à des dimensions spécifiques. Une étude comparative dans sept pays européens montre que les parlementaires transparents sur leurs revenus annexes sont perçus comme plus dignes de confiance – mais cet effet porte sur la confiance individuelle envers l’élu, non sur la confiance institutionnelle envers le Parlement40. Une autre recherche, sur le cas irlandais, confirme que la transparence sur les dons politiques améliore la confiance envers les partis, tandis que la transparence sur le lobbying n’a aucun effet visible41. Enfin, le simple fait d’être informé de l’existence de dispositifs de transparence peut améliorer la confiance, indépendamment de leur utilisation effective42. Ces résultats suggèrent que la transparence peut renforcer la confiance dans des conditions précises (information sur les résultats positifs, ciblage individuel plutôt qu’institutionnel), mais ne valident pas le postulat d’un effet mécanique et généralisé.
Troisièmement, cependant, ces effets sont limités ou négligeables. Les parlements ont multiplié les dispositifs visant à rapprocher l’institution des citoyens (visites, plateformes de participation en ligne, pétitions électroniques). Les évaluations de ces dispositifs révèlent des effets limités. Une étude auprès de visiteurs du Bundestag montre un effet quasi nul sur la confiance politique, y compris pour ceux ayant assisté à une séance plénière43. Les plateformes de e-participation échouent à élargir le cercle des participants au-delà des citoyens déjà politisés44. Le lien entre sentiment de représentation et confiance, significatif dans plusieurs pays, s’avère nul en Suisse, suggérant que d’autres facteurs prédominent45.
C. Le paradoxe de la transparence : quand l’ouverture érode la légitimité perçue
Ces résultats ont conduit à identifier un transparency paradox (paradoxe de la transparence). Leston-Bandeira observe en ce sens : « it is those cases where confidence in parliament is at its lowest that there is the most activity, transparency and accessibility46 ». La transparence serait corrélée négativement à la confiance. Les parlements les plus ouverts sont ceux où la défiance est la plus forte. Ce constat ne signifie pas que la transparence soit sans effet, mais il interroge fortement la relation linéaire postulée et les résultats positifs présentés en 1,1 et 1,2.
Trois mécanismes explicatifs sont avancés dans la littérature. Le premier est un effet de révélation : la transparence rend visibles des pratiques qui alimentent le soupçon. En France, malgré l’efficacité croissante des contrôles de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), 65 % des Français ne font pas confiance aux responsables publics47. La transparence affaiblirait la légitimité perçue plutôt que de la renforcer48 : « transparency can actually lead to weakened, rather than strengthened perceived legitimacy49 ». Le deuxième mécanisme est contextuel : les parlements réforment parce que la confiance décline, dans une logique défensive post-scandale. L’effet des scandales sur la confiance institutionnelle, et non seulement individuelle, a été établi par Bowler et Karp dans une comparaison portant sur les États-Unis et le Royaume-Uni50. Le troisième mécanisme relève des effets symboliques. Les dispositifs d’ouverture produiraient des adaptations stratégiques sans transformation des pratiques. Des travaux sur la Chambre des communes montrent que certains MP adaptent leur comportement au monitoring digital de manière stratégique51, augmentant la quantité de leurs activités visibles sans nécessairement améliorer la qualité de la représentation. Les élus peuvent percevoir les citoyens contrôleurs comme irrationnels ou incompétents, ce qui limite leur volonté réelle de co-gouvernance malgré le discours d’ouverture52. Certains auteurs qualifient ces dynamiques de consultation washing53.
Les recherches ne valident donc pas pleinement le postulat selon lequel la transparence restaure mécaniquement la confiance. Certaines études identifient des effets positifs, mais ceux-ci sont conditionnels, partiels ou limités à des dimensions spécifiques. À l’échelle institutionnelle et sur le long terme, les résultats sont mitigés ou paradoxaux. De plus, les recherches comportent également des lacunes qui ne permettent pas de répondre de manière totalement satisfaisante à la question de savoir si les réformes de transparence et d’ouverture parlementaires produisent une amélioration de la confiance citoyenne. En effet, les travaux sur la transparence portent surtout sur le gouvernement ou l’administration, ce qui néglige les spécificités des institutions parlementaires. De plus, la majorité des études mesure des effets à court terme, ce qui ne permet pas de connaître les effets durables des réformes adoptées. Enfin, la rareté des études comparées empêche de comprendre si des réformes similaires produisent des effets proches dans des pays avec des contextes politiques de confiance et défiance différents.
In fine, le constat du paradoxe de la transparence, formulé dès 2012 à partir d’observations ponctuelles, ne différencie pas les conséquences de la transparence selon les contextes institutionnels ni selon l’intensité des réformes, et n’explore pas les dynamiques de long terme. Notre recherche vise donc à apporter une complexité supplémentaire à ce constat en adoptant une perspective longitudinale comparative sur deux décennies et trois pays aux trajectoires contrastées. Elle en précise les contours selon l’intensité et la direction que ce paradoxe prend des contextes distincts, selon que la défiance soit structurelle ou que la confiance est préexistante.
II. Mesurer la confiance et l’intensité réformatrice : cas d’étude, méthode et données
Établir une causalité s’avère délicat, voire impossible, en raison des nombreuses variables explicatives intervenant simultanément (contexte politique, populismes, scandales médiatiques, dynamiques économiques, etc.). L’analyse ne prétend pas démontrer que ces seules réformes causent ou non la confiance. Elle examine s’il existe une corrélation positive entre réformes et niveau de confiance. L’objectif est donc de vérifier empiriquement si les réformes d’ouverture et de transparence parlementaires sont liées à une amélioration de la confiance.
Cette section présente successivement les données et l’indicateur mobilisés pour mesurer la confiance et l’intensité réformatrice (A) et les trois cas d’étude dont les trajectoires contrastées offrent un terrain d’observation pertinent (B), puis la méthode d’analyse retenue54 (C).
A. Données sur le niveau de confiance parlementaire et l’intensité des réformes
L’analyse mobilise deux types de données. D’une part, le niveau de confiance parlementaire mesuré par l’European Social Survey (ESS), enquête académique transnationale administrée tous les deux ans depuis 2002. Spécifiquement, nous retenons la variable « confiance dans le Parlement national », qui est codée de zéro à dix. D’autre part, l’intensité des réformes est quantifiée périodiquement (par round ESS) par un indicateur pensé et construit pour notre recherche, codé de zéro (aucune réforme) à trois (réforme majeure). Cet indicateur permet de dépasser l’approche binaire « réforme/absence de réforme » et ainsi d’appréhender les effets des réformes sur le niveau de confiance selon leur intensité. Au total, 66 réformes ont été identifiées et codées sur la période 2002-2023 pour les trois pays étudiés.
B. France, Royaume-Uni et Suède : trois démocraties aux trajectoires contrastées
Nous réalisons une comparaison entre la France, le Royaume-Uni et la Suède sur la période 2002-2023. Ces trois démocraties parlementaires consolidées partagent un engagement commun vers la transparence institutionnelle, tout en disposant de configurations politico-institutionnelles contrastées : régime parlementaire bicaméral, avec multipartisme, pour la France ; monarchie parlementaire bicamérale, bipartite, pour le Royaume-Uni ; et monarchie parlementaire unicamérale, avec multipartisme et système de coalitions, pour la Suède. Cette diversité permet de neutraliser l’effet des structures institutionnelles pour concentrer l’analyse sur les dynamiques de transparence et d’ouverture elles-mêmes.
Le choix de ces trois cas repose également sur leurs trajectoires différenciées en matière de confiance parlementaire. Alors que la Suède maintient historiquement des niveaux élevés de confiance envers le Riksdag, la France présente une défiance structurelle envers l’Assemblée nationale et le Sénat, et le Royaume-Uni a connu une dégradation significative de la confiance dans la Chambre des communes et la Chambre des Lords, particulièrement après le scandale des notes de frais de 2009. Ces contextes contrastés offrent un terrain d’observation pertinent pour tester l’hypothèse selon laquelle les réformes de transparence, d’ouverture citoyenne et de déontologie produiraient des effets convergents ou positifs sur la confiance parlementaire.
Figure 1. Évolution de la confiance dans le Parlement en France, au Royaume-Uni et en Suède, entre 2002-2023
Ce graphique présente l’évolution des scores moyens de confiance dans le Parlement pour les trois pays sur la période 2002–2023. L’axe vertical représente le score moyen pondéré (calculé à partir des distributions ESS – voir Appendice 1 pour la formule), sur une échelle de zéro à dix où 0 = « aucune confiance » et 10 = « confiance totale ». Chaque point correspond à un round ESS.
Source : ESS rounds 1-11. Réalisation : Thomas Ehrhard
Ces trois pays ont également déployé, durant la période 2002-2023, un nombre conséquent de réformes relatives à la transparence, d’ouverture aux citoyens et de déontologie. Nous avons dénombré un total de 66 réformes, dont 29 pour la France, 12 pour la Suède et 25 pour le Royaume-Uni55. Ces réformes sont réalisées selon des modèles distincts. En France, l’ouverture et la transparence parlementaires sont établies par des lois spécifiques et par la création de la HATVP ; au Royaume-Uni, par l’association de codes de conduite issus des recommandations du Comité Nolan56 et de réactivité législative post-scandale, complétées par l’application au Parlement du Freedom of Information Act de 2000 ; et, en Suède, essentiellement par un approfondissement des cadres normatifs existants. Cette hétérogénéité permet de comparer des réformes distinctes pour évaluer l’influence sur la confiance des citoyens dans leur Parlement national.
C. Corrélations et effets différés : choix et limites méthodologiques
À partir des données et de l’indicateur d’intensité des réformes, nous mesurons les corrélations entre survenue et intensité des réformes et l’amélioration du niveau de confiance. Une analyse temporelle décalée teste l’hypothèse d’effets différés pour savoir si les réformes adoptées en t sont associées à une confiance plus élevée en t+1 ou t+2.
III. Une absence de corrélation entre réformes et confiance
Le résultat central de l’analyse est sans ambiguïté : l’hypothèse selon laquelle les réformes de transparence, de déontologie et de participation citoyenne produiraient une amélioration de la confiance n’est pas validée par les données. L’analyse établit d’abord trois trajectoires de confiance contrastées (A), avant de les confronter à l’intensité réformatrice (B). Aucun des trois pays ne présente de corrélation positive significative entre l’intensité des réformes d’ouverture parlementaire et le niveau de confiance mesuré. Ce constat se retrouve également dans les effets différés des réformes (C) comme à l’hypothèse d’une convergence par la transparence, démentie par une divergence croissante (D). La discussion de ces résultats essaye d’établir des facteurs explicatifs (E).
Tableau 1. Corrélations entre intensité des réformes et confiance parlementaire
| Pays | Pearson (r) | p-value | Spearman (ρ) | p-value | Interprétation |
| France | -0,60* | 0,053 | -0,453 7 | 0,162 | Marginalement signif. |
| Suède | +0,07 | 0,850 | -0,08 | 0,831 | Non significatif |
| Royaume-Uni | -0,15 | 0,668 | -0,192 | 0,572 | Non significatif |
*p<0,10 (marginalement significatif), **p<0,05, ***p<0,01. Pour la construction de l’indicateur d’intensité des réformes, le détail des méthodes statistiques et l’inventaire complet des réformes codées, voir Appendice 2, 3 et 5
Les deux méthodes de calcul convergent vers les mêmes conclusions. En France, la corrélation négative est marginalement significative : statistiquement, les périodes de forte intensité réformatrice coïncident avec des niveaux de confiance plus bas. En Suède et au Royaume-Uni, aucune corrélation n’est détectable entre les deux variables.
Figure 2. Corrélation intensité réformes-confiance parlementaire en France, au Royaume-Uni et en Suède, entre 2002-2023
Source : ESS rounds 1–11. Réalisation : Thomas Ehrhard
Ces résultats démontrent que le postulat normatif omniprésent dans les discours politiques selon lequel les réformes permettraient, par exemple, « le retour de la confiance » ou de « restore trust in the integrity of MPs57 » (« restaurer la confiance en l’intégrité des parlementaires ») ne trouve pas de validation empirique dans les données analysées.
A. Trajectoires de confiance : trois configurations distinctes
Les trajectoires de confiance sur la période 2002–2023 révèlent trois configurations différenciées.
Tableau 2. Statistiques descriptives par pays (2002-2023)
| Indicateur | France | Suède | Royaume-Uni |
| N observations | 11 | 10 | 11 |
| Moyenne pondérée | 4,05/10 | 6,23/10 | 4,49/10 |
| Écart-type | 0,22 | 0,19 | 0,24 |
| Coefficient de variation | 5,5 % | 3,1 % | 5,4 % |
| Minimum (année) | 3,74 (2018) | 5 80 (2004) | 4,04 (2023) |
| Maximum (année) | 4,40 (2006) | 6,39 (2014) | 4,87 (2016) |
| Évolution 2002→2023 | -11,9 % | +2,9 % | -16,3 % |
| Intensité des réformes (moy.) | 1,82/3 | 0,91/3 | 2,18/3 |
La Suède se distingue par une stabilité remarquable : avec un coefficient de variation de seulement 3,1 %, la confiance oscille dans une bande étroite autour d’une moyenne élevée (6,23/10). Sur la période, elle progresse même légèrement (+2,9 %). La France et le Royaume-Uni présentent des trajectoires baissières parallèles, avec une volatilité plus marquée. Le Royaume-Uni connaît le déclin le plus prononcé (-16,3 %), passant d’un pic de 4,87/10 en 2016 à un minimum historique de 4,04/10 en 2023.
Ces trajectoires différenciées constituent le premier élément du paradoxe : les deux pays qui réforment le plus intensément (France : 1,82/3 ; Royaume-Uni : 2,18/3) sont précisément ceux où la confiance décline. Le pays qui réforme le moins (Suède : 0,91/3 et le plus de périodes sans réforme) est celui où la confiance reste stable et élevée.
B. Intensité des réformes et confiance : une relation paradoxale
L’analyse par pays confirme ce résultat et permet d’en préciser les contours.
Figure 3. Intensité de réformes et confiance parlementaire en France, au Royaume-Uni et en Suède, entre 2002-2023
Source : ESS rounds 1–11. Réalisation : Thomas Ehrhard
Figure 4. Profil des réformes par pays
Réalisation : Thomas Ehrhard
Le cas français illustre le décalage entre les logiques argumentatives des réformes et les résultats qu’elles produisent. Avec presque les trois quarts des périodes ESS correspondant à des réformes d’intensité moyenne ou forte (score ≥ 2), la France a multiplié les réformes en faveur de la transparence et l’encadrement de la vie politique. Or, la confiance globale a baissé de 11,9 % entre 2002 et 2023. Le point le plus bas de la série (3,74/10) survient en 2018, soit quelques mois après les lois pour la confiance de septembre 2017, pourtant présentées comme « plan choc » devant permettre « le retour de la confiance ». Cependant, la période 2006-2014 est également instructive : huit années de déclin continu malgré la révision constitutionnelle de 2008 (renforcement du Parlement) et les lois transparence de 2013 (création HATVP).
Le cas britannique présente le décalage entre réformes et niveau de confiance le plus élevé. Le Royaume-Uni est le pays le plus actif en matière de réformes (intensité moyenne de 2,18/3), toutes les périodes comptent au moins une réforme. Cependant, il s’agit du pays qui connaît le déclin le plus prononcé (-16,3 %). La création de l’Independent Parliamentary Standards Authority en 2009-2010, réponse directe au scandale des notes de frais, est remarquable. Cette réforme d’ampleur, en réponse à un scandale qui le fut tout autant, n’a pas amélioré la confiance des citoyens dans le Parlement. (4,40/10 en 2012 contre 4,61/10 en 2008. Plus encore, le minimum historique de la série (en 2023 avec 4,04/10), intervient après le Lobbying Act 201458, le Recall of MPs Act 201559 et de nombreuses révisions des règles déontologiques. L’accumulation des réformes n’a pas produit d’effet positif.
Le cas suédois expose une réalité différente. Aucune période d’intensité maximale (score 3) sur l’ensemble de la série, mais une confiance maintenue à un niveau élevé. L’offentlighetsprincipen, inscrit dans la Constitution depuis 1766, constitue un héritage institutionnel pluriséculaire. La transparence suédoise n’est pas une réforme récente adoptée pour restaurer une confiance perdue ; elle constitue une norme culturelle et institutionnelle préexistante. Le cas suédois tend à démontrer que la confiance précède et permet l’efficacité de la transparence, plutôt que l’inverse.
C. Test de robustesse : l’hypothèse des effets différés invalidée
Tableau 3. Analyse de lag
|
Pays |
Lag 0 (r) |
p |
Lag 1 (r) |
p |
Lag 2 (r) |
p |
|
France |
-0,60* |
0,053 |
-0,72** |
0,019 |
-0,58 |
0,105 |
|
Suède |
+0,07 |
0,850 |
+0,23 |
0,548 |
-0,05 |
0,910 |
|
Royaume-Uni |
-0,15 |
0,668 |
+0,51 |
0,134 |
+0,18 |
0,650 |
*p<0,10, **p<0,05, ***p<0,01. Question testée : les réformes adoptées en t sont-elles associées à une confiance plus élevée en t+1 (deux ans plus tard) ou t+2 (quatre ans plus tard) ?
L’hypothèse selon laquelle les effets positifs des réformes mettraient simplement du temps à se manifester n’est pas validée. Les résultats invalident donc l’idée d’un effet positif différé.
En France, l’effet négatif est encore plus fort en différé que l’effet à date égale (-0,72 vs. -0,60) et il est également plus significatif (p < 0,05). Les réformes adoptées en t sont associées à une confiance plus basse en t+1, il y a donc un effet négatif différé. Au Royaume-Uni, il n’y a aucun effet détectable, même avec un délai de quatre ans. Tous les coefficients restent non significatifs. Le pays le plus actif en réformes n’a obtenu aucun retour mesurable en termes de confiance, ni immédiatement ni avec un décalage temporel. En Suède, aucun effet n’est visible. Le pays ne connaît aucune réforme d’intensité maximale sur la période et compte le plus grand nombre de périodes sans réforme, tout en maintenant une confiance élevée préexistante. Ce résultat suggère que la confiance suédoise repose donc sur des fondements passés indépendamment des réformes récentes. La transparence y constitue une norme politique et culturelle intégrée.
D. Convergence ou divergence internationale ?
Si les réformes produisaient des effets positifs généralisables, les trajectoires de confiance devraient converger entre pays ayant adopté des mesures similaires. Les données révèlent le contraire : une divergence croissante.
Figure 5. Convergence et divergence en France, au Royaume-Uni et en Suède, entre 2002-2023
Source : ESS rounds 1–11. Réalisation : Thomas Ehrhard
L’écart-type inter-pays, qui mesure la dispersion des niveaux de confiance entre les trois cas, passe de 0,78 en 2002 à 1,15 en 2023, soit une augmentation de 47,7 %. Sur la période 2002-2023, au contraire d’une convergence dans le niveau de confiance des citoyens dans leur Parlement, le graphique expose une divergence croissante, malgré des réformes.
Figure 6. Écart de confiance avec la Suède pour la France et le Royaume-Uni, entre 2002-2023
Source : ESS rounds 1–11. Réalisation : Thomas Ehrhard
L’examen des écarts avec la Suède précise cette dynamique. Il permet d’invalider l’hypothèse d’une « convergence démocratique par la transparence » : si les réformes d’ouverture produisaient des effets positifs généralisables, les écarts entre pays devraient se réduire, pas s’accroître.
L’écart Suède-France passe de 1,84 point en 2002 à 2,53 points en 2023 (+ 37,5 %). L’écart Suède-Royaume-Uni progresse de 1,37 point à 2,33 points (+ 70,1 %). En 2002, la Suède avait un niveau de confiance 1,42 fois supérieur à la France et 1,28 fois supérieur au Royaume-Uni. En 2023, ces ratios sont passés à 1,66 et 1,58. Le décalage avec la Suède est accru, ce qui montre l’incapacité des réformes à produire de la confiance, à la restaurer ou à l’augmenter.
La seule convergence observable est celle vers le bas de la France et du Royaume-Uni. En 2002, l’écart France-Royaume-Uni était de 0,47 point ; en 2023, il n’est plus que de 0,20 point. Le Royaume-Uni rejoint le niveau français de défiance.
E. Synthèse des résultats et facteurs explicatifs
Les réformes d’ouverture, de transparence et de déontologie parlementaires produisent-elles une amélioration de la confiance des citoyens dans le Parlement ? Les résultats démontrent que la réponse est négative. Aucun des trois pays ne présente de corrélation positive significative entre l’intensité des réformes et le niveau de confiance60. Le cas français présente même une corrélation négative marginalement significative, renforcée par l’analyse de lag. Le cas britannique montre que le pays le plus actif en réformes connaît le déclin le plus prononcé. Le cas suédois suggère que la confiance préexistante conditionne l’efficacité des réformes, plutôt que l’inverse.
Ainsi, les réformes ne produisent pas d’amélioration du niveau confiance qu’elles sont explicitement censées produire d’après les arguments qui les sous-tendent. Plus de transparence n’amène pas plus de confiance, et l’idée que les réformes mettraient du temps à produire leurs effets positifs est également invalidée.
Les parlements les plus actifs en matière de réformes d’ouverture, d’encadrement et de transparence ne sont pas ceux où la confiance est la plus élevée, ils sont, au contraire, ceux où la défiance est la plus structurelle61.
Nos résultats peuvent être expliqués par trois facteurs. D’abord, les réformes de transparence sont généralement adoptées en réponse à des crises de confiance (scandales, etc.) ce qui produit une endogénéité des réformes. Cette genèse défensive produit, mécaniquement, des corrélations négatives. En effet, les réformes sont d’abord adoptées quand et parce que la confiance est basse, avant de l’être pour la faire remonter avec succès62. Le contexte prévaut donc sur le contenu des réformes qui n’est, par ailleurs, pas une information médiatisée et comprise dans l’espace public de ceux qui expriment les niveaux de confiance les plus bas vis-à-vis du Parlement.
Ensuite, le poids de facteurs exogènes limite l’influence des réformes. Les variations de confiance répondent apparemment à des facteurs qui dépassent les réformes institutionnelles. Par exemple, le seul rebond notable de la confiance française (+0,39 point entre 2018 et 2020) survient pendant la crise sanitaire, sans lien avec une réforme d’ouverture parlementaire. Le pic britannique de 2016 (4,87/10) survient l’année du référendum sur le Brexit, etc. D’autres facteurs (politiques, médiatiques, économiques, etc.) semblent donc influencer davantage le niveau de confiance que le facteur des réformes institutionnelles.
Enfin, il apparaît que la dépendance au passé institutionnel et politique influe sur le niveau de confiance. Ainsi, la stabilité suédoise s’explique moins par l’efficacité de réformes récentes que par un héritage pluriséculaire. L’offentlighetsprincipen de 1766 fait de la transparence une norme culturelle, pas une réponse à une crise. Dans ce contexte, les réformes modérées renvoient à des réformes incrémentales63, exposant une dépendance institutionnelle (path dependency64), tandis que dans des contextes de défiance structurelle (France, Royaume-Uni), les réformes à la fois plus fréquentes et plus intenses ne parviennent pas à satisfaire les citoyens.
Conclusion
Les réformes d’ouverture, de transparence et de déontologie parlementaires ne produisent pas d’amélioration de la confiance des citoyens dans le Parlement. Aucune des trois démocraties étudiées ne présente de corrélation positive significative entre l’intensité des réformes et le niveau de confiance. Les résultats invalident le postulat, pourtant omniprésent dans les discours politiques français, britanniques et suédois, selon lequel l’ouverture et la transparence parlementaires permettraient de restaurer ou d’améliorer la confiance des citoyens dans le Parlement.
Nos résultats s’inscrivent dans la continuité des mesures les plus récentes sur la confiance dans les institutions représentatives65 et montrent que le déclin observé à l’échelle mondiale n’est pas enrayé par les réformes d’ouverture ou de transparence. Plus largement, les résultats permettent de formuler trois conclusions principales66.
Premièrement, les résultats apportent une clarification sur les résultats des réformes sur les niveaux de confiance, qualifiés de « mitigés67 ». Plus précisément, il apparaît que les contextes des réformes, c’est-à-dire le niveau de confiance préalable, déterminent leurs conséquences. Dans les contextes de défiance structurelle (France, Royaume-Uni), les réformes les plus intenses coïncident avec des niveaux de confiance plus bas, voire des effets négatifs différés ; dans les contextes de confiance préexistante (Suède), l’absence de corrélation significative confirme que la confiance repose sur des fondements passés, indépendamment des réformes récentes de transparence. Cette distinction explique pourquoi des recherches peuvent observer ponctuellement des effets variables, qui n’apparaissent pas dès lors que l’on adopte une perspective longitudinale.
Deuxièmement, l’apport central de cet article porte sur les conséquences de l’absence de corrélation entre transparence et confiance. Celles-ci imposent de distinguer rigoureusement deux dimensions, accountability et trust68, que les discours politiques ainsi que certaines recherches, traitent pourtant solidairement selon l’idée que plus de transparence produirait mécaniquement plus de confiance. Or, nos résultats montrent que les deux évoluent de manière décorrélée.
Les réformes institutionnelles améliorent effectivement l’accountability : elles rendent visibles les informations nécessaires au contrôle démocratique et rendent possible la sanction des comportements déviants69. Mais le trust relève d’une logique distincte. Elle constitue une attitude subjective qui dépend de perceptions – compétence, bienveillance, intégrité70 – sur lesquelles la mise en visibilité n’influe pas.
En rendant accessibles des pratiques auparavant ignorées, la transparence peut alimenter le soupçon qu’elle prétendait dissiper, phénomène dénommé « paradoxe de la transparence »71. Nos résultats tendent même à montrer un double paradoxe. D’un côté, l’indifférence aux nombres de réformes : les parlements les plus actifs en matière d’ouverture ne sont pas ceux où la confiance est la plus élevée, ils sont, au contraire, ceux où la défiance est la plus structurelle. De l’autre, l’indifférence à l’efficacité des réformes, avec, par exemple en France, un décalage entre l’efficacité croissante des contrôles de la HATVP et la persistance de la défiance citoyenne72.
Cette distinction éclaire également les limites des théories de la justice procédurale. Ces travaux postulent que le sentiment d’avoir une « voix » dans le processus décisionnel renforce la légitimité perçue de l’institution. Or, nos résultats montrent que les dispositifs participatifs n’améliorent pas la confiance parlementaire : les citoyens peuvent très bien reconnaître l’existence de réformes et de moyens de contrôle et de participation (accountability renforcée), tout en continuant à se méfier des élus eux-mêmes (trust faible). Les deux attitudes ne sont pas contradictoires.
L’importance du contexte pour comprendre les conséquences différenciées des réformes selon le niveau de confiance préalable, ainsi que la distinction entre accountability et trust, trouve un éclairage complémentaire par le théorème de Thomas (1928)73. Ce cadre analytique met en évidence que les représentations, croyances et interprétations que les citoyens construisent de la réalité politique produisent des conséquences sociales indépendamment de leur vérité objective. En l’espèce, la défiance et les critiques persistent indépendamment des réformes objectives, parce qu’elles s’auto-entretiennent. Ainsi, la perception de la défaillance institutionnelle, et non la défaillance institutionnelle avérée qui structure la confiance vis-à-vis du Parlement. Dans ce cadre, les réformes objectives, aussi significatives soient-elles du point de vue de l’accountability, ne parviennent pas à reconfigurer les perceptions préexistantes. Les citoyens filtrent l’information transparente à travers le prisme de leur défiance : chaque scandale révélé confirme leur méfiance préexistante, tandis que l’absence de scandale est interprétée comme une preuve que « les vrais problèmes restent cachés ». La transparence nourrit alors le soupçon qu’elle devait dissiper ; et c’est précisément en cela qu’elle constitue un paradoxe, et non une simple corrélation négative.
Troisièmement, l’article identifie ce que nous avons nommé un « cycle des réformes insatisfaites », pensé à partir du modèle systémique d’Easton74. Dans ce cadre analytique, la défiance citoyenne constitue un input problématique : elle menace la légitimité du système politique en affaiblissant le soutien diffus dont les institutions du système politique ont besoin pour fonctionner. Face à cette demande, le système politique produit des outputs (les réformes de transparence, de déontologie, de participation, etc.) explicitement présentés comme des solutions – réponses devant restaurer la confiance. L’hypothèse implicite des décideurs est que ces outputs produiront un feedback positif : une hausse de confiance qui viendra, à son tour, renforcer le soutien au système et légitimer les gouvernants.
Or, nos résultats montrent que ce feedback attendu ne se produit pas et que le système politique représentatif reste, d’une part, profondément déséquilibré dans les contextes de défiances préexistants et, d’autre part, que les réformes ne permettent pas de rééquilibrer le système politique. L’absence de feedback positif engendre alors une relance du cycle face au constat que les réformes précédentes n’ont pas produit les effets escomptés, le système politique adopte de nouvelles réformes qui échouent à leur tour à restaurer la confiance, appelant de nouvelles mesures, et ainsi de suite.
De facto, le système se transforme en continu, produisant des effets institutionnels réels (contrôles accrus, procédures nouvelles, autorités indépendantes), sans jamais arriver à satisfaire la demande de confiance qui justifiait ces transformations, ni même à endiguer la baisse de confiance. Ce mécanisme explique pourquoi les pays où la confiance est la plus basse (France et Royaume-Uni) sont précisément ceux qui déploient le plus d’efforts d’ouverture.
Cette situation peut s’avérer problématique pour le système représentatif pour deux raisons principales75. D’une part, si tous les systèmes politiques sont déséquilibrés et à la recherche continue d’un point d’équilibre, celui-ci semble largement inatteignable concernant le niveau de confiance dans les parlements dès lors qu’une défiance structurelle est installée. Cela interroge l’existence même de réponse et de solution à cette demande. D’autre part, certains phénomènes, comme l’abstention76 ou le vote en faveur de leaders populistes, sont déjà des réponses citoyennes exprimant une défiance contre le système77. Or, les perceptions négatives de la représentation, au sens large, condamnent le système politique de la démocratie parlementaire héritée du xixe siècle et ses acteurs devenus impuissants. En plus de ne pas retrouver un âge d’or mythifié, ce sont les fondements de la démocratie parlementaire qui sont mis en cause78, ouvrant la voie à l’antiparlementarisme79, au technopopulisme80 ou à l’illibéralisme81.
Que conclure pour le Parlement ? Les réformes de transparence et de déontologie parlementaires sont nécessaires d’un point de vue normatif car elles participent à l’accountability démocratique et répondent à une exigence légitime des citoyens. Mais, elles ne constituent pas une solution adéquate à la défiance envers les institutions représentatives82. Distinguer ce que la transparence peut faire (améliorer le contrôle) de ce qu’elle ne peut pas faire (créer la confiance) ne conduit pas à décourager les efforts d’ouverture, mais à les situer à leur juste place dans l’architecture de la légitimité démocratique actuelle.
Le Parlement devient la victime expiatoire du système politique, condamné par ceux-là mêmes qu’il représente, pour un défaut de confiance que ses propres réformes ne peuvent pas résoudre.
