Résumé : L’éloignement d’un réfugié est devenu une thématique politique et juridique récurrente. L’arrêt commenté (N^os25DA01173 - 25DA01174) portant sur le cas de figure du réfugié privé de statut s’ancre dans une longue suite de décisions de principe (CJUE, CEDH, CE) qui démontrent la faisabilité juridique de l’éloignement d’un étranger pourtant placé dans une situation spécifique. Si l’arrêt permet d’analyser le cadre général et d’en comprendre les ressorts normatifs et jurisprudentiels, il oblige tout autant à s’intéresser aux garanties entourant cet éloignement, car le réfugié sans statut reste - aux yeux du droit - un réfugié, considérationimpliquant le respect du principe de non-refoulement. Dans cette optique le juge douaisien précise le contrôle qu’il fait peser sur l’administration : elle doit prendre en compte, pour déterminer le pays de renvoi, la situation personnelle de l’intéressé et s’assurer de l’actualité des craintes de ce dernier.

L’éventualité de l’éloignement de personnes pourtant réfugiées est une thématique qui depuis quelques années est devenue – politiquement et juridiquement – récurrente. Cette perspective d’éloignement s’inscrit dans un contexte général dans lequel les États, tout en reconnaissant que certains étrangers doivent bénéficier d’une protection contre leur État d’origine, se traduisant par l’octroi du statut de réfugié envisagé par la convention de Genève du 1^er juillet 1951, peuvent perdre cette protection, se la voir retirée, dès lors que leur comportement sur le territoire ayant accordé le statut pose des problèmes d’ordre public ou de sécurité nationale. Cette évolution est spécifiquement consacrée par le droit de l’Union européenne.

Le retrait ou la révocation du statut de réfugié est au cœur du cas d’espèce commenté : après avoir obtenu ce statut en 2000, un ressortissant mauritanien se l’est vu retirer par une décision du directeur de l’OFPRA en raison denombreuses condamnations pénales. À la suite d’une nouvelle condamnation, l’autorité préfectorale a pris une mesure d’éloignement et fixé le pays de renvoi, la Mauritanie.

Les sources de la fin du statut de réfugié proviennent de plusieurs ordres juridiques qui, en outre, ne les appréhendent pas de manière identique : d’une part la convention de Genève quidétermine des causes d’exclusion et de cessation du statut, d’autre part le législateur européen qui envisage quant à lui la révocation de la protectiondans les situations où l’intéressé s’est engagé dans des actions contraires à l’ordre public ou à la sécurité publique après avoir été reconnu en tant que réfugié.

Dans cette dernière configuration, la détermination du cadre juridique du retrait de la protection, tout comme l’identification des garanties l’accompagnant, sont essentielles. La révocation étatique du statut met en exergue deux moments successifs du parcours du réfugié : l’examen par l’autorité de l’asile de la situation initiale de la personne apportant la preuve qu’elle est éligible à la protection et l’appréciation - décorrélée de la première - de la situation de l’intéressé sur le territoire qui l’a protégé au regard de son comportement. Au cœur de cette dissociation : les conséquences tant personnelles que juridiques de la révocation pour la personne réfugiée. La spécificité de sa situation met en lumière le principe de non-refoulement posé par l’article 33 de la convention de Genève, ses ambiguïtés et sa réinterprétation par le droit européen.

Ce sont toutes ces notions qui sont au cœur de l’arrêt douaisien commenté. Juger de la légalité de la décision administrative de détermination du pays de renvoi du réfugié privé de statut oblige d’une part le juge d’appel à préciser le cadre juridique pertinent, et à l’instar du juge de l’Union européenne et du Conseil d’État avant lui, à articuler une pluralité de normes provenant d’ordres juridiques différents (I) et d’autre part lui permet ensuite - eu égard à la spécificité de la situation du réfugié sans statut - de préciser, à l’instar de la position prise cette fois par la Cour de Strasbourg, le contrôle qu’il entend faire peser sur l’administration éloignante (II).

I - L’éloignement conditionné à l’absence de traitement inhumain et dégradant

Le juge douaisien commence par préciser, par de longs développements justifiés par la densité des sources, le cadre juridique applicable. Il affirme ainsi qu’il découle de la jurisprudence de la Cour de justice de l’union européenne (CJUE), référence et contenu de l’arrêt de principe à l’appui1, que l’éloignement du réfugié auquel le statut a été retiré est juridiquement possible (1) mais cependant conditionné (2).

A – L’autonomisation du droit de l’Union par la CJUE

Plusieurs articles de la convention de Genève déterminent expressément des exceptions à la protection ou envisagent sa fin.Le droit de l’Union européenne reprend quant à lui les hypothèses expressément visées par cette convention mais ajoute expressément une hypothèse nouvelle,celle du droit de révocation du statut de réfugié prévu par le paragraphe 4 de l’article 14 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, dite directive qualification :

« Les États peuvent révoquer le statut octroyé àun réfugié lorsqu’il existe des motifs raisonnables de le considérer comme une menace pour la sécurité de l’État membre dans lequel il se trouve ou lorsque, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet État membre ».

Les termes ainsi utilisés font écho à la formulation de l’article 33 de la convention de Genève dont le premier alinéa impose aux États, posant ainsi un principe de non-refoulement, de ne pas éloigner « un réfugiésur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques », mais dont le deuxième alinéa neutralise ensuite le bénéfice de cette garantie « lorsqu’il y aura des raisons sérieuses de (le) considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays ».Ce deuxième alinéa exprime clairement la relativité du principe de non-refoulement.

L’élargissement européen des causes de fin de protection a trouvé un aboutissement en droit interne à l’article L. 711-6du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) désormais codifié à l’article L. 511-7 du même Code2. C’est en application de cet article que, pour l’affaire commentée, la révocation du statut a été décidée.

La CJUE a été régulièrement appelée à se prononcer sur les contours de ces normes du droit de l’Union européenne. Au sein de cet ensemble jurisprudentiel,l’arrêt M. c./Ministerstvo vnitra et autresrendu en grande chambre en mai 20193 se distingue. La Cour était appelée à se prononcer sur la conformité à la convention de Genève du paragraphe 4 de l’article 14 de la directive qualification. Parallèlement elle a été amenée à préciser les conséquences du retrait du statut sur les droits de la personne réfugiée.

En substance, la Cour a d’abord précisé que si cette directive établit un système de protection des réfugiés propre à l’Union européenne, elle reste fondée sur la convention de Genève et vise à en assurer le plein respect.

La Cour a ensuite distingué la qualité de réfugié du statut de réfugié, ce qui lui a permis de juger que la mise en œuvre du dispositif de retrait prévu par la directive n’emportait pas la perte de la qualité de réfugié qui était donc ainsi préservée, tout comme un certain nombre de droits attachés à cette qualité, en particulier la protection contre le refoulement. Dans cette perspective, le statut, octroyé par l’État d’accueil, est seulement recognitif de la qualité de réfugié4.

Cet arrêt en grande chambre a donc consacré une différence entre d’une part le droit de la convention de Genève et d’autre part le droit de l’Union qui, enautorisant les États européens à retirer le statut de réfugié à une personne condamnée, apparaît sur ce point moins protecteur.

B – L’autonomisation du droit de l’Union par le Conseil d’État

En revanche, le droit européen est davantage protecteur s’agissant de l’éloignement du réfugié sans statut. En effet par une deuxième illustration de l’autonomisation du droit d’asile de l’Union, la CJUE relativise les effets de la révocation du statut puisqu’elle affirme que les étrangers exclus du statut de réfugiécontinueront à bénéficier des droits associés à cette qualité de réfugié reconnus par la convention de Genève et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La Cour offre ainsi une protection plus étendue contre le refoulement de l’étranger que celle – relative – permise par la Convention de Genève. Elle promeut en effet un principe de non-refoulement au caractère absolu dans l’hypothèse où le refoulement créerait un risque pour la vie ou un risque réel de torture ou de traitement inhumain et dégradant dans le pays de renvoi, ce principe résultant des textes européens de protection des droits de l’homme, la conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) et la Charte des droits fondamentaux del’Union européenne (CDFUE).

En application de cette jurisprudence, un réfugié sans statut ne peut pas être renvoyé dans son pays d’origine si ce renvoi l’expose à un risque réel de se voir infliger des traitements contraires à l’article 3 de laCEDH.

Le juge national a décliné cette analyse selon laquelle la révocation du statut est sans incidence sur la qualité de réfugié. Par trois décisions du 19 janvier 20205au dispositif juridique identique, le Conseil d’État a repris la jurisprudence luxembourgeoise, dans des espèces où l’objet du litige portait sur la détermination de l’office de la Cour nationale du droit d’asile, juge de l’asile.

De la distinction entre qualité et statut de réfugié, la haute juridiction administrative a tiré une conséquence précise : le juge de l’asile, lorsqu’il est saisi d’un recours dirigé contre une décision mettant fin au statut de réfugié prise sur le fondement de l’article L. 711-6 du CESEDA, ne peutpas vérifier, sans méconnaître son office, si l’intéressé remplit les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié posées par le 2° du paragraphe A de l’article 1^erde la convention de Genève et par l’article L 711-1 du CESEDA.

Les conclusionsd’Alexandre Lallet sous l’une des décisions rendues éclairent la portée de l’arrêt précité de la CJUE s’agissant de l’éloignement du réfugié sans statut :

« Lorsque s’applique une clause de cessation ou d’exclusion à un réfugié ayant obtenu le statut, la mesure de révocation lui fait perdre le statut par voie de conséquence de la perte de la qualité. Tel n’est pas le cas lorsque s’applique le paragraphe 4 de l’article 14 [de la directive du 13 décembre 2011]. Sur ce fondement, l’État peut seulement mettre fin au statut de réfugié. Il ne remet pas en cause la qualité. Contrairement aux clauses d’exclusion visant certains criminels, il ne s’agit pas tant de sanctionner l’indignité de la personne à la protection internationale que sa dangerosité pour l’Étatqui l’accueille. Mais cette dangerosité ne peut faire oublier que, par définition, dès lors qu’elle peut toujours se prévaloir de la qualité de réfugié, cette personne serait elle-même en danger si elle retournait dans son pays d’origine (…) Par construction, il craint donc avec raison de faire l’objet d’un ou plusieurs actes de persécution (…) »6.

C’est l’ensemble et la reprise de ce long raisonnement que déroule le juge douaisien pour définir le cadre juridique applicable (paragraphes 4 à 9), avant de se concentrer ensuitesur l’examen de la réalité des risques encourus par le requérant.

II - Le préfet doit vérifier l’actualité des craintes du réfugié sans statut

L’arrêt analysé démontre de façon éclatante que le juge entend imposer à l’administration qu’elle s’assure trèsconcrètement que l’éloignement du réfugié sans statut ne conduira pas à la méconnaissance des exigences d’une part de l’article 3 de la CEDH (« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ») et d’autre part des articles 4 (« Nul ne peut être soumis à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ») et 19 (« Nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants ») de la CDFUE.

À cette fin, il se place dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg dont l’arrêt de référence est lui aussi expressément cité et repris dans la motivation (paragraphe 9).

Cette approche européenne, déclinée par le Conseil d’État, impose en effet d’une part à l’administration un examen particulier de la situation de l’intéressé lors de l’édiction de la mesure d’éloignement et d’autre part au juge nationalun contrôle juridictionnel spécifique s’agissant de la prise en compte du risque encouru par la personne en cas de retour dans son pays d’origine (1). C’est donc au regard de cet ensemble jurisprudentiel que la Cour administrative d’appel de Douai a précisé ses attentes procédurales à l’occasion de l’examen de la légalité d’une décision ayant fixé le pays de renvoi (2).

A - L’utilisation d’une grille d’analyse spécifique portant sur la décision de renvoi

Par son arrêt du 15 avril 2021 K.I. c/ France7la Cour européenne des droits de l’homme a été confrontée pour la première fois à l’arrêt précité de la CJUE, dans une affaire relativeà uneexpulsion à destination de la Russie d’un ressortissant russe d’origine tchétchène dont le statut avait été retiré sur le fondement de l’article L. 711-6 du CESEDA.

Dans cette espèce, la Cour de Strasbourg n’a pas remisen cause le droit interne pertinent, a pris en compte la distinction entre statut et qualité de réfugié et a enfin relevéque la révocation du statut était sans incidence sur la qualité de réfugié.

Cecadre posé, le juge strasbourgeois a précisé que

« la question de savoir sil’intéressé a effectivement conservé la qualité de réfugié est un élément qui doit être pris en compte par les autorités internes lorsqu’elles examinent au regard de l’article 3 de la CESLFDH laréalité du risque que celui-ci allègue subir en cas d’expulsion dans son pays d’origine »8.

Cette formulation unit deux temporalités factuelles : si les craintes ont pu être appréciées à un moment donné, existent-elles encore ? Il s’agit donc de s’assurer de la persistance des craintesde mauvais traitements initialement identifiées.

Cette prémisse induit un aménagement de la charge de la preuve. En principe, comme le rappelle la Cour9, c’est aux parties elles-mêmes deproduire des éléments susceptibles de démontrerqu’il y a des raisons sérieuses de penser que le risque de traitements inhumains existe en cas d’éloignement. Mais dans ce cas particulier, compte tenu de la spécificité de la situation de la personne, l’existence de craintes doit être présumée. Certes, laCour n’utilise pas ce terme dans son arrêt, mais il apparaît bel et bien dans le commentaire officiel de la décision et se déduit de l’esprit de la démarche. En l’espèce, le juge français, d’après la Cour, n’a pas pris en compte, dans son contrôle de la mesure d’éloignement, la qualité de réfugié du requérant.

C’est cette approche strasbourgeoise qui a inspiré le Conseil d’État dans un arrêt du 28 mars 202210, première décision du juge de cassation faisant suite à l’arrêt de la Cour de Strasbourg et dont l’approche est éclairée par les conclusions de la rapporteure publique Mireille Le Corre, expliquant que la prise en compte de laqualité de réfugié est le « point de départ » de l’analyse, « la première étape de la dialectique de la preuve »11.

En l’espèce, le Conseil d’État a considéré qu’en laissant la charge de la preuve peser sur le requérant sans même prendre en compte sa qualité de réfugié, qui aurait dû apparaître comme un indice d’existence de craintes, le juge du fond avait commis une erreur de droit.

La Cour de Strasbourg comme le Conseil d’État déploient ainsi, à destination de l’administration, une grille d’analyse particulière, qui s’applique spécifiquement aux réfugiés sans statut dont l’éloignement est envisagé, afin d’empêcher des insuffisances de nature procédurale propres à ce cas de figure.

Cette grille d’analyse comprend deux éléments : d’abord l’obligation pour les autorités d’appréhender le requérant comme ayant conservé sa qualité de réfugié, dès lors que le fait que la personne a la qualité de réfugié est un élément essentiel dans l’analysede la situation, c’est même le point de départ de cette analyse, ensuite la règle selon laquelle la personne « ne peut être éloignée que si, au terme d’un examen approfondi et complet de sa situation, et de la vérification qu’elle possède encore ou non laqualité de réfugié, il est conclu, en cas d’éloignement, à l’absence de risque au regard des stipulations précitées »12.

Autrement dit, le postulat de l’existence de craintes, lui-même basé sur la persistance de la qualité de réfugié, peut être renversé par les éléments apportés par l’administration, de nature à démontrer la disparition des craintes qui avaient conduit à l’attribution de la qualité de réfugié.

Le deuxième élément se concentre donc sur la recherche et l’établissementde craintes encore actuelles et suggère uneappréciationex nunc, par l’autorité administrative chargée de l’éloignement, du risque encouru dans le pays de renvoi.

Ainsi, il résulte des trois arrêts de référence analysés ci-dessus de la Cour européenne des droits de l’homme, de la CJUE et du Conseil d’État que le « requérant reste aux yeux de droit – ici français – un réfugié » et que

« du point de vue de l’article 3 de la Convention – qui consacre une protection absolue – et de la Cour européenne des droits de l’homme, le cadre juridique est le même avant et après la révocation puisque la qualité de réfugié demeure, seule peut différer l’évolution possible de la réalité des craintes dans les temps »13.

L’examen de l’actualité des craintes est donc central.

B – L’administration doit procéder à un examen approfondi de la situation

La Cour de Strasbourg admet a contrariola conventionnalité de l’éloignement d’un réfugié sans statut lorsque les craintes de persécution (notionproche ici de celle de persécutions qui ont permis l’éligibilité à la protection internationale, l’esprit est le même) n’existent plus.

Cette jurisprudence subordonne toutefois la conventionnalité à un examen préalable par les autorités nationales, approfondi et complet, de la situation personnelle de l’intéressé, ce qui implique la vérification de la persistance de la qualité de réfugié avant toute exécution de la mesure d’éloignement. Et l’absence de cet examen est une méconnaissance du volet procédural de l’article 3 de la CEDH.

La Cour de Strasbourg a en effet préféré au volet substantiel de l’article 3 son volet procédural, et cette démarche se retrouve sous la plume de la rapporteure publique Mireille Le Corre dans ses conclusions déjà citées. Celle-cia argumenté en faveur d’une exigence procédurale d’examen du risque de mauvais traitements lorsqu’il est invoqué, sanctionné pour erreur de droit en cas de défaut, plutôt que pour une méconnaissance au fond de l’article 3 de la Convention14.

La solution préconisée consistant à retenir l’erreur de droit, solution entérinée par le Conseil d’État dans l’arrêt de 2022 précité, s’illustre dans l’arrêt douaisien commenté, sans doute parce que cette solution est la

« plus à même de garantir à l’intéressé le respect de la grille méthodologique qui s’impose à l’administration, au regard notamment de l’importance et de la sensibilité des enjeux en cause, à savoir l’existence, de par sa présence, d’une menace grave pour la société française,et le risque pour l’intéressé de traitements inhumains et dégradants en cas de retour (…) »15.

L’arrêt douaisien commenté, avant de constater que le préfet avait commis une erreur de droit, s’est d’abord attaché à démontrer que l’administration de la charge de la preuve est adaptée dans ce cas de figure précis et, reprenant les formules du Conseil d’État, il a rappelé que le réfugié sans statut « ne peut être éloigné que si l’administration, au terme d’un examen approfondi de sa situation personnelle prenant particulièrement en compte cette qualité, conclut à l’absence de risque pour l’intéressé de subir un traitement prohibé par les stipulations précitées dans le pays de destination » (paragraphe 9).

Puis l’arrêt a relevé que lepréfet, en indiquant que M. X « sera éloigné à destination de tout autre pays où il serait légalement admissible », en omettant, dans l’arrêté attaqué, de mentionner la qualité de réfugié dont le requérant bénéficiait toujours et en se contentant de préciser qu’il n’était pas exposé à des traitements inhumains et dégradants, « a nécessairement entendu, ainsi que l’a jugé le tribunal en première instance, éloigner M. X vers tout pays où il est légalement admissible, y compris son pays d’origine ».

Enfin, l’arrêt a conclu ainsi :

« Dans ces conditions, alors qu’il ressort des pièces du dossier que le préfet s’est borné à interroger M. X sur le pays à destination duquel il pourrait être éloigné sans apprécier la possibilité qu’il entretienne toujours des liens avec la Mauritanie ni apprécier l’actualité des faits ayant conduit à lui reconnaître le statut de réfugié, le préfet n’a pas procédé à un examen approfondi de sa situation personnelle prenant particulièrement en compte sa qualité de réfugié ».

Allant au bout de cette démarche protectrice des droits du réfugié privé de statut qui impose que la spécificité de sa situation ne soit jamais occultée, sachant que le motif de la révocation de la protection, à savoir la menace grave constituée par la présence del’intéressé sur le territoire français, n’a pas de lien avec les raisons justifiant l’octroi de l’asile, le juge douaisien enjoint au préfet de procéder au réexamen du pays de destination.