Dans ses conclusions sur l’affaire sieur X., le président Latournerie a pu exposer que

« quelque caractère constitutionnel qu’ait la règle de la séparation des pouvoirs, la règle de la chose jugée ne tient pas moins aux fondements mêmes de l’ordre juridique, surtout quand, dans l’intérêt de la paix sociale, elle a pour but de maintenir le crédit et l’autorité qui doivent s’attacher aux constations et aux décisions du juge répressif »1.

Mais, au-delà même des décisions du juge pénal, l’autorité de la chose jugée par le juge civil doit également être respectée par l’administration, comme a pu le réaffirmer le tribunal administratif de Lille dans son jugement du 10 juillet 2025, qui fait figure de cas d’école.

Dans les faits, l’ancien maire d’une commune, un autre élu municipal et trois fonctionnaires territoriaux avaient été condamnés par un arrêt définitif de la cour d’appel de Douai pour des manquements à des règles fondamentales de la commande publique. Cet arrêt avait retenu cependant que ces infractions n’avaient pas apporté de bénéfice personnel direct aux intéressés et qu’elles ne pouvaient donc pas être qualifiées de fautes personnelles détachables du service. En conséquence, la cour d’appel, statuant en sa qualité de juge civil, s’était déclarée incompétente pour statuer sur la demande de réparation formulée par la commune, partie civile dans le volet pénal de cette affaire.

Dans cette même décision, la cour d’appel avait également reconnu le bénéficiaire de l’un des marchés contestés, coupable de recel de favoritisme et de recel de prise illégale d’intérêt. La commune, en sa qualité de partie civile, avait, cette fois, été indemnisée par le coupable, à hauteur de 2 000 euros, en réparation du préjudice ayant résulté de la perte de chance correspondante. En revanche, la demande présentée par la commune au titre du préjudice moral avait été rejetée au motif que la réalité de ce préjudice n’était pas établie.

La commune « vraisemblablement insatisfaite de cette décision », comme le jugement l’a relevé, a réagi en adoptant une délibération autorisant le maire à ordonner le recouvrement, entre les mains des personnes ainsi condamnées, de la somme de 34 802,55 euros correspondant aux chefs de préjudice pour lesquels elle avait été déboutée par la cour d’appel.

Le préfet, estimant que cette délibération était entachée d’illégalité, a d’abord adressé à la commune un recours gracieux demandant le retrait de la délibération, qui a été expressément rejeté. Le représentant de l’État dans le département a alors saisi le tribunal administratif de Lille d’un déféré tendant à l’annulation de la délibération contestée. Le jugement rendu a fait droit à cette demande. Pour la solution du litige, le tribunal a été amené à déterminer dans quelle mesure l’autorité de chose jugée au civil s’imposait à l’administration.

Le tribunal administratif a annulé la délibération en raison de la méconnaissance de l’autorité relative de la chose jugée par le juge civil, qui s’imposait à la commune (I). Il se déduit aussi de ce jugement que l’administration qui saisit le juge ne peut plus émettre un titre de recette pour recouvrer une créance dont la réalité lui a été déniée (II). Enfin, on peut estimer que l’attitude de l’administration aurait également pu conduire le juge à reconnaître l’existence d’un détournement de pouvoir, voire à constater l’inexistence juridique de la délibération en cause (III).

I. L’impossibilité de remettre en cause une qualification retenue par le juge judiciaire : la sanction de la méconnaissance de la chose jugée

Les jugements rendus par le juge judiciaire, en sa qualité de juge pénal ou de juge civil, sont susceptibles de produire des effets tant sur l’administration que sur le juge administratif. Dans la présente affaire, la cour d’appel de Douai étant intervenue en qualité de juge répressif et de juge civil, il y a lieu d’opérer un bref rappel des règles dans ces deux domaines.

En matière pénale, le juge administratif2 comme l’administration3 sont tenus par l’autorité absolue des constatations matérielles effectuées par le juge pénal. Cette autorité ne lie l’administration et le juge administratif qu’au point de vue des constatations matérielles des faits qui sont le support nécessaire du dispositif. Elle ne vaut pas pour les qualifications juridiques retenues par le juge pénal, à l’exception du cas où la légalité d’une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale4.

En matière civile, l’autorité relative de la chose jugée s’impose à l’administration et au juge administratif lorsque deux conditions sont réunies, l’existence d’une triple identité de parties, d’objet et de cause5, d’une part, et le caractère définitif de la décision rendue6, d’autre part.

Dans la présente affaire, le débat contentieux s’est attardé sur la question de l’autorité attachée au jugement civil rendu par la cour d’appel de Douai. Ce point est particulièrement intéressant, car l’autorité de chose jugée au civil est invoquée ici non pas comme une fin de non-recevoir contre une demande formée devant le juge administratif, mais comme un moyen tendant à l’annulation d’un acte de l’administration. Depuis la décision Botta7, le Conseil d’État considère en effet que la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée, laquelle s’impose tant au juge administratif8 qu’à l’administration elle-même, constitue une violation de la loi.

Toutefois, il advient rarement que cette condition de triple identité de parties, d’objet et de cause soit regardée comme remplie. Les auteurs s’accordent pour estimer qu’il est difficile voire impossible d’invoquer utilement l’autorité de la chose jugée au civil devant le juge administratif9. C’est pourtant cette triple identité qui a été caractérisée dans la présente affaire, ce qui en fait une décision remarquable à cet égard. En l’espèce, le choix de la collectivité d’adopter une délibération qui lui permettait d’obtenir ce que la cour d’appel lui avait refusé, se heurtait à l’autorité de la chose jugée par le juge civil.

Malgré une motivation quelque peu elliptique sur la question, il y avait bien ici une identité de parties, puisque de part et d’autre la commune s’était trouvée opposée aux personnes condamnées par la cour d’appel. S’agissant de l’objet de la demande, il y avait là encore une identité puisqu’il s’agissait bien d’obtenir réparation des préjudices invoqués par la collectivité. Enfin, quant à la cause juridique, la commune se plaçait sur le terrain de la responsabilité pour faute tant devant le juge judiciaire que pour fonder la délibération qu’elle avait adoptée.

Par conséquent, il y a lieu de considérer que l’autorité, même relative, de la chose jugée s’imposait à l’administration, qui ne pouvait ainsi remettre en cause le sens du jugement rendu par l’adoption d’une délibération contraire.

Toute la force de l’autorité de chose jugée se trouve ici confirmée lorsque le juge administratif refuse de remettre en cause la qualification de faute de service qui aurait pu ensuite justifier que l’administration recherche la réparation du préjudice qu’elle estimait avoir subi en raison de la faute personnelle des condamnés.

Pourtant, à l’analyse, on peut douter de la justesse de cette qualification de faute de service retenue par le juge judiciaire.

La distinction entre faute personnelle et faute de service repose sur un principe simple. L’administration engage sa responsabilité lorsque le service dysfonctionne et l’agent engage seul sa responsabilité lorsqu’il commet une faute personnelle. D’un abord simple, cette distinction ne doit pas tromper. La faute de service n’est en effet pas toujours une faute anonyme dont on ne peut identifier son auteur. Il peut en effet advenir que la faute personnelle, qui se détache des fonctions exercées, doive être imputée à l’agent alors même qu’elle a été commise dans l’exercice des fonctions de l’agent, ou avec les moyens de celui-ci. Mais ce lien avec le service est également de nature à engager la responsabilité de l’administration10.

Depuis une décision du Tribunal des conflits, prise en 193511, la faute d’un fonctionnaire constitutive d’un délit ou d’un crime n’est plus systématiquement qualifiée de faute personnelle. Une infraction pénale peut donc être une faute de service.

Il ressort de l’analyse de la jurisprudence12 que la faute personnelle détachable du service, même lorsque l’agissement en cause revêt une qualification pénale, n’est caractérisée que dans trois hypothèses :

• La faute révèle des préoccupations d’ordre privé telle qu’une volonté d’enrichissement personnel13 ;

• La faute découle d’un excès de comportement comme des violences physiques ou verbales14 ;

• La faute présente un caractère d’une particulière gravité en raison de ses conséquences ou de son caractère inexcusable15.

Cette grille d’analyse vaut tant pour les agents que pour les élus municipaux16.

Dans l’espèce commentée, en raison de l’intervention de l’arrêt définitif de la cour d’appel qui avait exclu tout intérêt personnel poursuivi par les auteurs de l’infraction, la faute personnelle ne pouvait pas relever de la première hypothèse. Et, d’évidence, l’affaire en cause ne mettait pas en cause un excès de comportement de la part des élus ou des agents mis en cause, de sorte que la seconde hypothèse était à écarter également.

Il reste tout de même à déterminer si la faute en question ne pouvait pas revêtir le caractère d’une faute personnelle en raison de la gravité des manquements commis. S’il résulte de la décision X. qu’une faute pénale n’est pas systématiquement qualifiée de faute personnelle, la plupart des cas dans lesquels la jurisprudence n’a pas retenu une faute personnelle ont relevé de situations où les agents mis en cause avaient agi sur l’ordre d’un supérieur hiérarchique. Ainsi, les gendarmes ayant agi sur ordre du préfet en incendiant des paillotes en Corse n’ont pas commis de fautes personnelles alors même que celles-ci constituaient des infractions pénales17.

En revanche, dans une décision du 23 décembre 200918, le Conseil d’État a déjà pu considérer que des manquements aux règles de passation des marchés publics, qui constituaient des infractions pénales, devaient être regardés comme une faute personnelle détachable du service, en raison du caractère organisé et répété des manquements et des responsabilités exercées par l’intéressé qui avait la qualité de chef de service. Il a retenu cette qualification quand bien même le juge pénal avait pu mettre en lumière l’absence d’enrichissement personnel du prévenu.

Le président Bertrand Dacosta, dans ses conclusions sur cette affaire, a justifié la solution par le fait que

« compte tenu du rôle déterminant que notre droit, de même d’ailleurs que le droit communautaire, reconnaît au principe de mise en concurrence des opérateurs économiques, la commission, en connaissance de cause, d’un délit de favoritisme, doit être regardée comme une faute d’une très grande gravité, et donc comme une faute personnelle, et ceci même si l’agent y a simplement vu une facilité administrative ».

Parallèlement, le Conseil d’État a aussi identifié l’existence d’une faute d’une particulière gravité dans le cas d’un maire ayant réalisé de fausses attestations de stages de formation19.

L’ensemble de ces éléments peut, dans l’espèce commentée, conduire à émettre des doutes sur la qualification retenue par le juge judiciaire quand bien même le juge administratif, de son côté, ne peut pas remettre en cause l’autorité de chose jugée par le juge civil.

Relevons enfin que cette qualification aurait pu être remise en cause par le juge administratif s’il avait été saisi non pas de la légalité de cette délibération, mais d’une action récursoire20.

En effet, comme le rappelait Sabine Boissard dans ses conclusions sur l’affaire P21, saisi d’une telle action récursoire, le juge administratif n’est pas lié par la qualification de faute de service retenue par le juge judiciaire, puisque l’instance dont le juge administratif est saisi relève d’une cause juridique distincte et met en cause des parties différentes.

De la même manière, comme l’énonçait déjà la jurisprudence X., une décision d’indemnisation préalable de la victime « n’a pas d’effet de chose jugée en ce qui concerne le litige qui s’est élevé ultérieurement entre l’État et le sieur X »22.

Or, dans l’affaire commentée, la configuration était différente, puisqu’il n’était pas question d’une action récursoire, mais d’une décision de la commune tendant à obtenir, par voie unilatérale, une indemnisation qui lui avait été refusée par le juge civil. L’autorité relative de la chose jugée faisait alors bien obstacle à ce que l’administration puisse mettre à la charge des condamnés des indemnisations refusées par le juge judiciaire en raison de l’absence de faute personnelle.

Cette autorité relative de la chose jugée emportait ainsi impossibilité pour la commune de procéder elle-même à l’indemnisation d’un préjudice auparavant refusée par le juge judiciaire.

II. L’impossibilité de recouvrer une créance déniée par le juge : la neutralisation du recours au titre de recette

Après condamnation de l’un des bénéficiaires de l’un des marchés litigieux, la cour d’appel a évalué à 2 000 euros le préjudice subi par la commune au titre de la perte de chance et, en revanche, a jugé que le préjudice moral de la collectivité n’était pas établi.

Pour autant, la commune a cru pouvoir adopter une délibération portant le montant de ce préjudice à 2 395 euros et mettant une somme à la charge du condamné au titre du préjudice moral. Or, il résulte en creux de la décision commentée du tribunal administratif que l’intervention du juge judiciaire prohibait également la possibilité de recouvrer unilatéralement une créance.

Certes, depuis la vénérable, et fermement ancrée, décision préfet de l’Eure23, il est constant que l’administration ne peut pas demander au juge ce qu’elle a la possibilité d’obtenir par elle-même.

C’est particulièrement vrai s’agissant de la créance pour laquelle l’administration a le pouvoir d’émettre un titre de recettes qui lui permet de la recouvrer24.

Un tel titre peut ainsi viser à réparer le préjudice subi par l’administration. Dans sa sécision d’assemblée ministre des Armées c; sieur X 25, le Conseil d’État a reconnu la possibilité pour l’administration de mettre à la charge de militaires du contingent, par la voie d’un état exécutoire, le préjudice ayant résulté du coût de la réparation d’un véhicule militaire endommagé par eux lors d’un usage du véhicule à des fins étrangères au service.

Il existe toutefois des exceptions à la jurisprudence préfet de l’Eure. Ainsi, elle ne s’applique pas lorsqu’il existe une dérogation textuelle qui ouvre le droit de saisir directement le juge26.

En matière d’action civile devant une juridiction pénale, l’article 418 du Code de procédure pénale prévoit que

« toute personne qui, conformément à l’article 2, prétend avoir été lésée par un délit, peut, si elle ne l’a déjà fait, se constituer partie civile à l’audience même. Le ministère d’un avocat n’est pas obligatoire. La partie civile peut, à l’appui de sa constitution, demander des dommages-intérêts correspondant au préjudice qui lui a été causé ».

Ce texte trouve à s’appliquer aux personnes privées mais aussi aux personnes publiques, et c’est ce qui avait été le cas dans l’espèce commentée puisque la commune s’était constituée partie civile devant le juge répressif.

Au regard tant de la jurisprudence préfet de l’Eure que de cette exception, la commune pouvait donc, dans l’espèce commentée, rechercher la réparation du préjudice qu’elle invoquait soit par l’émission d’un titre exécutoire, soit par la saisine du juge.

Mais, au-delà de la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée, la question qui se posait ici était de savoir si la commune pouvait se constituer partie civile devant le juge pénal puis adopter une délibération autorisant le maire à recouvrer une somme correspondant à l’indemnisation d’un préjudice alors même que cette indemnisation avait auparavant été refusée par le juge judiciaire.

Lorsque la créance est née d’un contrat, le juge admet que l’administration puisse soit saisir le juge soit émettre un titre exécutoire pour obtenir le recouvrement de la créance, mais lorsqu’elle s’engage dans une voie, la seconde se ferme27. En d’autres termes, soit l’administration décide de « se faire justice elle-même par ses propres moyens »28, soit elle doit y renoncer totalement pour laisser place à l’intervention du juge.

Ce principe tend à être mis en œuvre au-delà même de la matière contractuelle. Dans son avis contentieux Société hospitalière d’assurances mutuelles29, le Conseil d’État a jugé que l’Office national d’indemnisation des accidents édicaux (ONIAM) était recevable soit à émettre un titre exécutoire à l’encontre de la personne responsable du dommage, soit à saisir la juridiction compétente d’une requête à cette fin. Toutefois, lorsque l’ONIAM a saisi le juge, il ne peut plus émettre de titre de recette.

Les conclusions de Cécile Barrois de Sarigny sur cet avis contentieux ont motivé ainsi cette solution :

« Si l’ONIAM décide de se faire justice lui-même, c’est qu’il pense que sa créance est certaine, s’il ne le fait pas et saisit le juge, c’est qu’il en doute et que le recours au titre exécutoire n’est alors pas opportun, en raison de l’absence de caractère certain, liquide et exigible de la créance. L’administration ne peut par ailleurs disposer d’un pouvoir concurrent de celui du juge saisi, et trancher en quelque sorte le litige à sa place »30.

Dans cette logique, on peut estimer que lorsqu’une personne publique a demandé, en sa qualité de partie civile, une indemnisation au juge judiciaire et que cette indemnisation lui a été refusée, cette circonstance fait obstacle à ce que la personne publique puisse ensuite émettre un titre de recette pour obtenir l’indemnisation.

Il appartient donc à la personne publique de choisir la stratégie contentieuse qu’elle entend mettre en œuvre. Soit elle se constitue partie civile devant les juridictions répressives pour obtenir une indemnisation dans ce cadre, soit elle y renonce et recherche directement, au moyen d’un titre de recettes, le recouvrement de la créance correspondant au préjudice subi.

Dans tous les cas, et à supposer même que l’administration dispose du pouvoir d’émettre un titre de recettes, une créance ne présente pas de caractère certain lorsqu’une décision de justice en a dénié la réalité. Le titre exécutoire aurait donc été annulé dans tous les cas par le juge administratif.

III. La sanction de la volonté de faire échec délibérément à une décision de justice : le possible détournement de pouvoir et le risque de l’inexistence juridique

La décision d’assemblée dame X31 est au nombre des monuments du droit administratif en ce qu’elle admet la possibilité de former un recours en excès de pouvoir contre tout acte administratif, même en l’absence de texte le prévoyant.

Mais la lecture de cette décision apporte également, au-delà de la recevabilité de la requête, un éclairage intéressant sur un autre point qui trouve à s’appliquer à la présente affaire. En conclusion de sa motivation, le Conseil d’État a en effet énoncé que

« ledit arrêté, maintenant purement et simplement la concession antérieure […] n’a eu d’autre but que de faire délibérément échec aux décisions susmentionnées du Conseil d’Etat statuant au contentieux, et qu’ainsi il est entaché de détournement de pouvoir ».

Or, dans l’espèce commentée, il est permis de penser que la délibération attaquée aurait également pu être regardée comme étant entachée d’un détournement de pouvoir, en raison de sa contradiction manifeste avec la décision de justice rendue par la cour d’appel.

Mieux encore, on peut même se demander si cette délibération n’aurait pas pu être regardée comme constituant un acte frappé d’inexistence juridique en raison de la gravité du vice qui l’affectait. On sait en effet que l’empiètement de l’autorité administrative sur un pouvoir juridictionnel est susceptible, dans certains cas, d’entacher la décision d’un vice tel qu’elle doit être considérée comme étant nulle et de nul effet32.

Mais le juge n’avait pas besoin de mobiliser cette notion. Ici, le délai de recours n’était pas expiré et la revendication de droits acquis n’était pas en cause33. Le seul constat de l’illégalité en raison de la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée suffisait pour atteindre le même objectif, à savoir l’annulation de la délibération attaquée.

Il demeure que l’administration doit se prémunir de toute tentation de se faire justice, par elle-même, contre le juge qu’elle a pourtant elle-même saisi.