Rien ne distingue, à première vue, cette affaire des nombreux litiges relatifs à l’octroi de congés bonifiés. Elle conduit pourtant le tribunal administratif de Toulouse à prononcer l’illégalité de la circulaire interministérielle du 2 août 2023 relative à la mise en œuvre des critères liés au centre des intérêts matériels et moraux (CIMM) en raison de son caractère réglementaire. Dès lors, l’apport principal de cette décision est de préciser ce qui relève du pouvoir d’organisation des services selon l’arrêt Jamart1 et ce qui, en créant une règle nouvelle, le dépasse.
En l’espèce, Mme X, fonctionnaire de la fonction publique hospitalière a présenté, le 9 janvier 2022, une demande de congés bonifiés afin de se rendre en Martinique qui a été refusée par la direction du pôle des ressources humaines du centre hospitalier de Toulouse. Le 17 mai 2022, Mme X a exercé un recours gracieux contre ce refus qui a également été rejeté par le silence gardé de l’administration. La requête formée à l’encontre de ces deux décisions (nº 2205256) centrée sur l’appréciation casuistique du centre des intérêts matériels et moraux de la requérante en Martinique présente un intérêt limité – si ce n’est qu’elle confirme l’insaisissabilité de la notion de CIMM2. En revanche, sa deuxième requête (nº 2403088) relative au refus en date du 2 avril 2024 de sa nouvelle demande de congés bonifiés présente un intérêt réel. La requérante se prévaut de la circulaire du 2 août 2023 ce qui conduit le tribunal à examiner son caractère réglementaire et à en déduire l’incompétence ministérielle pour édicter un tel acte.
Notion phare du droit de la fonction publique, le centre des intérêts matériels et moraux permet de déterminer le rattachement d’un agent public à un territoire ultramarin conditionnant l’octroi de congés bonifiés ou le bénéfice d’une mutation prioritaire. Introduite par un décret du 20 mars 19783, la notion de CIMM a été progressivement précisée par une série de circulaires dont celle du 5 novembre 1980 qui a posé le principe d’une appréciation fondée sur un faisceau d’indices alternatifs – tels que le lieu de naissance, domicile des parents, localisation de biens fonciers, etc. La circulaire du 2 août 2023 ne remet pas en cause ledit faisceau d’indices, mais l’enrichit en introduisant des « critères irréversibles » qui, dès lors que trois d’entre eux sont réunis, permettent d’établir le centre des intérêts matériels et moraux de l’agent et ce, sans limite de durée. Un tel mécanisme instaure alors une présomption de CIMM4 quasi irréfragable au bénéfice de l’agent en neutralisant le pouvoir discrétionnaire des administrations.
Mme X a alors tenté de se prévaloir de la circulaire litigieuse en mettant en évidence trois critères irréversibles pour établir son centre d’intérêts matériels et moraux en Martinique. Le tribunal administratif de Toulouse ne s’est toutefois pas laissé convaincre : il relève que, même si ces critères figuraient déjà dans le faisceau d’indices « classique », la circulaire a créé une catégorie nouvelle de critères irréversibles et instauré un principe de conservation assurant le maintien indéfini du bénéfice du CIMM. Dès lors, la deuxième chambre du tribunal en conclut que la circulaire a établi une règle nouvelle ce qui lui confère un caractère réglementaire. En ce sens, on peut regretter l’emploi maladroit du verbe préciser au début du point 12 qui tend à minimiser la portée de cette dimension créatrice, d’autant plus que le raisonnement du juge se révèle particulièrement succinct.
Cette qualification conduit alors nécessairement à s’interroger sur la compétence des auteurs de l’acte5 – ici, le ministre de la Transformation et de la Fonction publiques et le ministre de l’Intérieur et des Outre-mer. Si le Premier ministre dispose d’un pouvoir réglementaire « général » en vertu de l’article 21 de la Constitution du 4 octobre 1958, la jurisprudence Jamart reconnaît quant à elle aux ministres un pouvoir réglementaire « minimal » en tant que chefs de service. S’inscrivant dans un courant jurisprudentiel plutôt restrictif du pouvoir réglementaire ministériel, la juridiction administrative estime que les ministres ont excédé les limites de leur compétence en adoptant ladite circulaire, laquelle se trouve dès lors entachée d’illégalité et privée de toute invocabilité. Il en résulte un retour au statu quo ante pour les fonctionnaires concernés6 au détriment de toute stabilisation de la notion de CIMM.
Si la décision commentée illustre, de manière nette, les limites du pouvoir réglementaire ministériel, elle rappelle également que la circulaire ne saurait devenir un instrument autonome de création normative.
