Le 28 janvier 2022, les sociétés A et B ont présenté une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la réalisation, sur une parcelle située dans la zone d’aménagement concerté (ZAC) dite de la Burlière, sur la commune de Trets, de trois bâtiments devant recevoir, respectivement, le transfert‑extension d’un supermarché, une activité de restauration et des bureaux.

À la suite des recours formés par les sociétés C, D et E contre l’avis favorable au projet émis le 7 octobre 2022 par la commission départementale d’aménagement commercial, la Commission nationale d’aménagement commercial a émis quant à elle un avis défavorable le 3 avril 2023.

Par un arrêté du 2 mai 2023, le maire de Trets a, en conséquence, refusé la délivrance du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale sollicité.

Les sociétés A et B, pétitionnaires, ainsi que la société F demandent l’annulation de cet arrêté.

À titre liminaire, vous pourrez admettre l’intérêt à agir de la société F, puisque le projet litigieux a notamment pour objet de permettre le transfert et l’agrandissement du point de vente qu’elle exploite. Rappelons, à titre de comparaison, que même la commune sur le territoire de laquelle est sollicitée l’autorisation de création d’une grande surface commerciale a intérêt à agir contre le refus d’autorisation (CE, 12 novembre 1997, commune de Coudekerque‑Branche, n^o 151.821, aux T.).

Le litige dépend essentiellement du point, très discuté par les parties, de savoir si le projet litigieux était ou non soumis à autorisation d’exploitation commerciale.

En application d’une jurisprudence constante, « Le refus d’accorder une autorisation qui n’est pas nécessaire est une décision faisant grief, que le juge de l’excès de pouvoir annule pour illégalité » (CE, 22 juin 1984, ministre de l’Agriculture c/ G, n^o 47384, au Recueil ; CE, 29 décembre 1989, ministre de l’Intérieur c/ H, n^o 99568, aux T., décisions notamment rappelées par B. Dacosta dans ses conclusions sur la décision CE, 18 décembre 2012, ministre de l’Intérieur c/ I , n^o 362677, aux T. sur un autre point).

Même si les requérantes ont décidé de soumettre leur projet à la procédure d’instruction d’une telle autorisation en indiquant dans leur demande d’autorisation que « le projet porte sur la création par transfert / agrandissement du point de vente F qui entraînera l’agrandissement de l’ensemble commercial formé par l’extension de la ZAC de la Burlière » et en précisant que « L’ensemble commercial disposera, après projet, d’une surface de vente totale de 10 034,14 m² », elles sont recevables à contester le refus de permis de construire en tant qu’il refuse une autorisation d’exploitation commerciale qui n’était pas nécessaire (voyez à nouveau la décision CE, 22 juin 1984, ministre de l’Agriculture c/ J, n^o 47384, au Recueil : M. J avait lui‑même sollicité l’autorisation auprès du ministre de l’Agriculture d’importer du Portugal un cheval andalou…).

Alors, cette autorisation d’exploitation commerciale était-elle ou non nécessaire ?

La CNAC a relevé dans son avis que « le pétitionnaire a confirmé que le projet pouvait être considéré comme s’intégrant dans une même opération d’aménagement foncier au regard de l’un des quatre critères alternatifs visés à l’article L. 752‑3 du code de commerce », sans préciser pourquoi elle considérait que le projet s’intégrait dans une telle opération d’aménagement.

Mais je ne pense pas que vous puissiez considérer qu’elle aurait entaché d’irrégularité son avis ni insuffisamment motivé ce dernier, au seul motif qu’elle ne s’est pas expressément prononcée sur sa compétence – qui n’était alors pas contestée - pour connaître du projet litigieux, de même que vous ne vous prononcez pas expressément sur votre compétence lorsque vous admettez cette dernière.

Venons‑en à la question de fond.

Aux termes de l’article L. 752‑1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : […] 5° L’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ».

Et aux termes de l’article L. 752‑3 du code de commerce, mentionné par la CNAC dans son avis :

« I. - Sont regardés comme faisant partie d’un même ensemble commercial, qu’ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu’une même personne en soit ou non le propriétaire ou l’exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçus dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier, que celle‑ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; […]/ II. - Toutefois, les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux zones d’aménagement concerté créées dans un centre urbain, en vertu de l’article L. 311‑1 du code de l’urbanisme ».

Dans ses écritures devant vous, la CNAC soutient que le projet litigieux était bien soumis à autorisation d’exploitation commerciale, même si la surface de vente qu’il crée est inférieure à 1 000 m², dès lors qu’il étend la surface de vente d’un ensemble commercial composé de plusieurs magasins sur un même site, qui ont été conçus dans le cadre d’une zone d’aménagement concertée.

Elle fait valoir en effet que les différents établissements doivent être considérés comme réunis sur un même site, au sein d’une ZAC de la Burlière à Trets, dont le dossier de réalisation et le programme des équipements publics ont été approuvés par délibération de la Communauté du Pays d’Aix du 13 décembre 2013, cette zone, d’une surface de 233 702 m², ayant vocation à accueillir notamment des activités commerciales.

Indiquons d’abord que la dérogation prévue par le II de l’article L. 752‑3 pour les « zones d’aménagement concerté créées dans un centre urbain » ne paraît pas applicable, au vu de l’implantation de la ZAC de la Burlière, en périphérie de la commune de Trets et non dans le centre urbain, dont elle est séparée par la route départementale.

Vous pourrez toutefois vous appuyer sur ce II pour asseoir votre raisonnement sur la question de savoir ce qu’il faut entendre par « même opération d’aménagement foncier » : s’il ne fait pas doute qu’une « zone d’aménagement concertée » correspond à une opération d’aménagement foncier (voyez l’article L. 300‑2 du code de l’urbanisme), peut‑on considérer que le fait pour un magasin de s’implanter au sein d’une ZAC où se trouvent déjà implantés d’autres magasins suffit à le faire regarder comme « conçus dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier » avec eux ?

Le Conseil d’État ne s’est pas prononcé sur cette question, mais la dérogation expressément prévue par le II de l’article L. 752‑3 du code de commerce pour les ZAC créés dans un centre urbain me paraît aller dans le sens de cette interprétation.

Ni votre cour ni les autres ne se sont à ma connaissance expressément prononcés non plus sur cette question, même si la 5^e chambre de votre cour semble avoir hésité à retenir cette interprétation, dans un arrêt 18MA04703 du 30 novembre 2020 :

« Ainsi que l’a relevé la Commission nationale d’aménagement commercial, le magasin projeté s’installe place André Bazile, dans la dernière tranche opérationnelle de la zone d’aménagement concertée du Mas de Vignoles, à proximité immédiate de magasins spécialisés dans l’équipement du foyer […]. À supposer même que ces entités auraient dû être regardées comme formant, avec le magasin projeté, un ensemble commercial, de telle sorte que le dossier aurait dû être présenté comme tendant à l’extension de la surface de vente dudit ensemble plus qu’à la création d’un magasin, il ressort des pièces du dossier que la Commission nationale d’aménagement commercial disposait de la description de l’ensemble des commerces concernés ainsi que de plans complets lui permettant de se prononcer, comme elle l’a fait, en tenant compte de leur présence […] ».

Les requérantes soutiennent, pour leur part, que dès lors qu’il n’est pas établi que l’implantation du magasin F était prévue, ni envisagée dans la conception même de la ZAC, il ne peut être regardé comme conçu dans le cadre de la même opération d’aménagement foncier que ceux qui y sont déjà implantés.

Toutefois, ce raisonnement me paraît donner une portée beaucoup trop restrictive à la notion de « même opération d’aménagement foncier », alors même que le texte précise que celle‑ci peut être réalisée en plusieurs tranches.

La ZAC de la Burlière, créée en 2009, prévoyait dès l’origine l’implantation d’activité commerciale et rendait possible, sans la prévoir expressément, l’implantation de commerces de détail.

S’agissant d’un autre type d’opération d’aménagement foncier, le lotissement, la cour de Bordeaux a déjà jugé à plusieurs reprises que le simple fait, pour un magasin, d’être compris dans un même lotissement, alors même que celui-ci n’est pas à caractère exclusivement commercial, que d’autres magasins à proximité desquels il s’implante suffit à faire regarder comme étant « conçu dans le cadre de la même opération d’aménagement foncier » qu’eux (voyez l’arrêt du 28 décembre 1993, 92BX01197, fiché B et celui du 18 mai 1995, n^o 93BX00935).

Je vous invite à vous inscrire dans la lignée de la cour de Bordeaux et à juger que l’implantation d’un magasin sur un lot d’une zone d’aménagement concertée comportant déjà des enseignes commerciales et destinée à en accueillir de nouvelles doit le faire regarder comme conçu dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier que ces enseignes.

Compte tenu de l’implantation, en l’espèce, du magasin objet du projet litigieux à proximité immédiate de la zone commerciale qui accueille déjà un magasin K et un magasin F tous desservis par les mêmes voies (ainsi que l’indiquait d’ailleurs le conseil de la requérante devant la CNAC), vous n’aurez pas de difficulté à considérer que la condition de site commun est également rempli et à juger, par conséquent, que le projet litigieux a notamment pour objet l’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial et est ainsi soumis à une autorisation d’exploitation commerciale.

Venons‑en au bien‑fondé de l’avis de la CNAC, que vous devrez examiner, vous le savez, au regard des objectifs et des critères prévus par l’article L. 752‑6 du code de commerce.

Pour rappel, l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par cet article, qui sont relatifs à l’aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs.

Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752‑6 du code de commerce (CE, 10 avril 2010, Syndicat commercial et artisanal de l’agglomération senonaise et autres et Société Sens distribution, n^o 333413 333492, A, considérant de principe constamment repris depuis lors, voir notamment CE, 12 juin 2023, n^o 459184, inédite).

Et comme l’a rappelé Gaëlle Dumortier dans ses conclusions souvent citées sur la décision CE, 10 décembre 2014, Société L, n^o 358561, 361234, C,

« le projet ne peut être refusé que s’il compromet les objectifs de la loi, mais il suffit qu’il en compromette un pour qu’il doive être refusé. Et un objectif peut être compromis aussi bien au vu d’un seul de ses critères […] que par le cumul de plusieurs ».

J’irai assez vite sur les deux motifs de refus tirés de l’incompatibilité du projet avec les orientations de la convention « Petite ville de demain » conclue par la commune de Trets ainsi que de son éloignement par rapport au centre‑ville, ce qui compromettrait l’objectif d’aménagement du territoire au regard du critère d’animation de la vie urbaine et de préservation du tissu commercial du centre‑ville.

Ils ne me paraissent en effet pas fondés.

S’agissant tout d’abord de l’éloignement par rapport au centre‑ville, vous relèverez que le magasin F dont le projet permet le transfert et l’extension en était déjà distant de près de 900 mètres (et séparé par la départementale) et que la distance n’en est accrue que de quelques 150 mètres.

S’agissant de l’incompatibilité du projet avec les orientations de la convention « Petite ville de demain », elle ne me paraît pas établie par les chiffres avancés par la CNAC : le taux de vacance commerciale au sein de la zone de chalandise du projet est (seulement) de 10 %, même si celui de Trets s’élève à 13 %.

Surtout, le projet ne concerne on l’a dit que le transfert et l’extension d’un magasin déjà existant situé en périphérie de Trets et ne paraît pas de nature à accroître la concurrence pour les commerces de centre‑ville, notamment compte-tenu l’enseigne du magasin concerné.

S’agissant du motif de refus tiré de ce que la réalisation du projet pourrait générer l’apparition d’une friche sur le territoire, il s’appuie sur le IV de l’article L. 752‑6 du code de commerce issu de la loi ELAN, qui dispose que

« IV. Le demandeur d’une autorisation d’exploitation commerciale doit démontrer, dans l’analyse d’impact mentionnée au III, qu’aucune friche existante en centre-ville ne permet l’accueil du projet envisagé. En l’absence d’une telle friche, il doit démontrer qu’aucune friche existante en périphérie ne permet l’accueil du projet envisagé ».

Le Conseil d’État, à la suite de la décision n^o 2019‑830 QPC du 12 mars 2020, a précisé que

« ces dispositions relatives à l’existence d’une friche en centre‑ville ou en périphérie, ont pour seul objet d’instituer un critère supplémentaire permettant d’évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Ces dispositions n’ont pas pour effet d’interdire toute délivrance d’une autorisation au seul motif qu’une telle friche existerait » (CE, 15 juillet 2020, Société M et Conseil national des centres commerciaux, n^o 431703 431724 433921, aux T.)

Indiquons d’abord que, contrairement à ce qu’a indiqué la CNAC dans son avis défavorable, il me semble que les lettres d’intention produites au dossier de demande et émanant d’un pisciniste et d’une agence de location de véhicules sont bien suffisantes pour écarter le risque de création d’une friche commerciale par le transfert du magasin F, au regard de ce que vous admettez habituellement pour en justifier.

Ensuite, s’agissant des friches existantes en centre-ville et en périphérie, 6 sites ont été recensés dans l’analyse d’impact jointe au dossier de demande et écartés comme ne pouvant accueillir le projet. La CNAC reproche aux pétitionnaires d’avoir insuffisamment justifié les impossibilités ainsi alléguées. Toutefois, il ressort de cette analyse que les terrains à bâtir identifiés dans la ZAC ne sont pas des friches, que l’ancien site d’un magasin de mécanique automobile a perdu sa nature de friche depuis sa réaffectation à un commerce de produits sous le label « bio » le 7 avril 2022, que deux autres friches, dont l’une fait l’objet d’un projet de reprise, sont situées dans un secteur industriel, qu’enfin une autre friche a une superficie de seulement 1 710 m².

Néanmoins, en ce qui concerne la dernière friche, relative à un ancien bâtiment commercial de la ZAC de la Burlière, vous ne disposez pas de plus d’éléments que la CNAC pour apprécier l’allégation des requérantes selon laquelle ses dimensions seraient insuffisantes pour accueillir le projet. Vous pourriez donc considérer qu’au regard du critère « friche », la compatibilité du projet avec l’objectif d’aménagement du territoire n’est pas parfaitement établi, sans pour autant pouvoir confirmer en tant que tel ce motif de refus, ce dernier ne suffisant pas à établir que le projet compromet la réalisation des objectifs prévus par la loi.

Mais le fait que l’objectif d’aménagement du territoire puisse être partiellement compromis par cette méconnaissance du critère « friche » me paraît devoir être pris en considération, compte-tenu de l’avant dernier motif de refus opposé par la CNAC, tiré de l’absence de compacité du projet et de l’imperméabilisation trop importante du site qu’il entraîne, ce qui est de nature à compromettre à la fois l’objectif d’aménagement du territoire au regard du critère lié à la consommation économe de l’espace et l’objectif de développement durable au regard du critère lié à l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement.

Par une décision CE, 14 juin 2022, Société Caroline, n^o 443560, le Conseil d’État a admis que l’absence de compacité conjuguée à une imperméabilisation importante des sols puisse justifier un avis défavorable de la CDAC. Certes, a été pris en considération le fait que le projet en cause « était implanté sur un terrain à l’état naturel situé en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique », ce qui n’est pas le cas dans notre affaire.

Mais à la lecture des conclusions du rapporteur public sur cette décision, cette circonstance ne paraît pas avoir été déterminante puisqu’il rappelle « d’une part, que la ZNIEFF n’implique aucune interdiction de construction ou d’aménagement et, d’autre part, que le juge met en général en perspective la taille de la ZNIEFF et celle du projet pour apprécier l’impact de celui-ci en matière de développement durable et plus particulièrement la qualité environnementale du projet », ce que la cour n’avait pas fait en l’espèce.

Au vu des conclusions de G. Dumortier sur la décision CE, 22 février 2015, n^o 374181, 374236, 375006, l’importance de l’imperméabilisation entraînée par un projet apparaît comme un critère déterminant pour déterminer si ce projet compromet l’objectif de développement durable.

Vous relèverez qu’en l’espèce, le projet entraîne une imperméabilisation conséquente du terrain d’assiette puisque ce dernier, constitué d’anciennes terres agricoles et qui n’était imperméabilisé qu’à hauteur de 11 %, passe à un taux de 41 % d’imperméabilisation, en dépit du caractère entièrement perméable des cheminements doux et du parc de stationnement mutualisé, ce qui est de nature à compromettre l’objectif de développement durable.

Vous relèverez également que le projet est fortement consommateur d’espace puisque 42 % seulement du terrain d’assiette demeureront constitués d’espaces verts, en dépit du fait que le projet prévoit la plantation de 84 arbres de haute tige et d’arbustes, ce qui est de nature à compromettre à la fois l’objectif d’aménagement du territoire et l’objectif de développement durable.

Pour rependre la métaphore du vase développée par Gaëlle Dumortier dans ses conclusions sur la décision précitée CE, 10 décembre 2014, Société L, n^o 358561, 361234, C, il me semble qu’avec l’ajout de la goutte « friche » précédemment analysée, les objectifs d’aménagement du territoire et de développement durable peuvent tous deux être regardés comme compromis par le projet.

Il ne fait à mon sens pas de doute que la CNAC aurait rendu le même avis défavorable sur le projet si elle s’était fondée seulement sur ces 3 motifs tirés de l’absence de consommation économe de l’espace, de la trop importante imperméabilisation des sols et du fait qu’il ne soit pas justifié que le projet ne pourrait être accueilli par l’une des friches commerciales situées en périphérie de la commune.

Vous pourrez donc neutraliser les autres motifs de refus (voir sur ce point la décision précitée point CE, 25 mars 2020, Société N, n^o 416731).

L’avis défavorable de la CNAC étant légalement justifié, le maire était tenu de refuser la délivrance du permis valant autorisation d’exploitation commerciale sollicité (voir sur ce point CE, 24 janvier 2022, Société Année Distribution et autres, n^o 440164, B :

« un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale en application de l’article L. 425‑4 du code de l’urbanisme ne peut être légalement délivré par le maire, au nom de la Commune, que sur avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) »),

le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté portant refus de permis de construire ne pourra donc qu’être écarté.

Par ces motifs, je conclus au rejet au fond de la requête.