La société à responsabilité limitée (SARL) Austin exploite, depuis 2013, le restaurant de plage « La Kima » situé sur la plage de Port‑Issol à Sanary‑sur‑Mer.

Elle bénéficiait à cette fin d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public. Mais en 2017 les services de l’État ont refusé de renouveler cette autorisation.

L’exploitation s’est ainsi poursuivie sans AOT.

Par un arrêt du 25 avril 2022 (SARL AUSTIN et autres n^o 20MA00012) au pourvoi non admis par le Conseil d’État suivant sa décision du 16 décembre 2022 (n^o 465267), la cour a rejeté l’appel de la société dirigé contre le jugement qui avait confirmé le refus de renouvellement de l’autorisation d'occupation temporaire (AOT). Dans ce précédent la cour a jugé que le restaurant et les différentes installations qui lui étaient rattachées étaient bien implantées sur le domaine public.

Parallèlement au refus de renouvellement de l’AOT, les services de l’État ont engagé une procédure de contravention de grande-voirie. Un procès-verbal a été dressé le 13 janvier 2021. Le procès-verbal constate le maintien, sans droit ni titre, sur le domaine public maritime, d’un ponton, de marches d’escalier, d’un local de stockage, du restaurant « La Kima » et de plateformes bétonnées, sur une superficie de 347 m².

La SARL Austin relève appel du jugement du 1^er décembre 2023 du tribunal administratif de Toulon (TA), en tant qu’il l’a notamment condamnée à payer une amende de 1 500 euros et lui a enjoint de remettre en état le domaine public maritime.

Avant d’en venir à l’examen des moyens de la requête, il convient de relever que par un arrêté du 8 août 2022 le maire de la commune de Sanary‑sur‑Mer a prononcé la fermeture de l’établissement « La Kima », jusqu’à la levée de tout risque par une étude géotechnique portant sur la fiabilité de la falaise. Cette décision a été contestée dans le cadre d’une procédure de référé‑liberté. Ce référé a été rejeté successivement par le juge des référés du tribunal administratif de Toulon et par le Conseil d’État. Dans une ordonnance du 9 septembre 2022 (n^o 467212) le juge des référés du Conseil d’État s’est appuyé sur une étude géologique réalisée en 2015 à la demande de la société requérante. Le juge des référés du Conseil a constaté que cette étude indiquait qu’il était nécessaire de faire un diagnostic du talus surplombant le restaurant afin d’apprécier les risques de chute de blocs et de définir le cas échéant, les travaux. Et le juge des référés de constater ensuite que « La société requérante ne conteste pas ne pas avoir réalisé un tel diagnostic » alors que le risque de chutes de blocs et de glissement de terrain était déjà souligné par le préfet du Var dans une mise en demeure de 2017 de cesser toute occupation du domaine public maritime et de démonter le bâtiment abritant ce restaurant, et dans celle du 26 mars 2021 rejetant une demande d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public. Dans ces conditions, le juge des référés du Conseil d’État a sans surprise jugé la fermeture de l’établissement n’avait pas porté d’atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre, à la liberté du commerce et de l’industrie ni à la liberté du travail.

Plusieurs moyens sont soulevés et nous commencerons par celui qui fait écho en partie à ce que nous venons de dire. Il est soutenu que l’action domaniale, en particulier la demande de remise en état du domaine public maritime, n’est justifiée par aucun but d’intérêt public dès lors qu’elle ne porte pas atteinte à l’environnement et au paysage et qu’elle est contraire à l’intérêt général dès lors notamment que la destruction de la dalle aggraverait le risque d’éboulements.

Le moyen est soulevé tant sous l’angle de la régularité du jugement, le tribunal administratif n’y ayant pas répondu, que sous l’angle du bien‑fondé.

Le TA a considéré que le moyen était inopérant.

Cette appréciation est conforme à la jurisprudence du Conseil d’État mais il convient de se demander si cette jurisprudence n’est pas datée.

La logique actuelle est la suivante : l’existence d’un motif d’intérêt général peut être invoquée par l’administration pour ne pas mettre en œuvre les prérogatives dont elle dispose pour protéger le domaine public et l’absence de poursuites. En revanche de telles considérations ne peuvent être invoquées par le contrevenant à son bénéfice.

Le point de départ du raisonnement est la célèbre jurisprudence ministre de l’Équipement c/  Association des Amis des Chemins de Ronde  selon laquelle les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, et sans pouvoir s’y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative, de veiller à l’utilisation normale des rivages de la mer et d’exercer à cet effet les pouvoirs qu’elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge des contraventions de grande voirie, pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles créés de manière illicite qui s’opposent à l’exercice par le public de son droit à l’usage du domaine maritime1.

Si la jurisprudence2 précise que le juge de la contravention de grande voirie est tenu d'y faire droit « sous la seule réserve que des intérêts généraux, tenant notamment aux nécessités de l'ordre public, n'y fassent obstacle », de telles considérations ne peuvent en réalité être invoquées que par l’administration, précisément pour justifier les poursuites.

Voyez sur ce point l’analyse de M^me Nathalie Escaut dans ses conclusions sur CE du 31 décembre 2008, SCI du Cap, n^o 301378, aux tables du recueil Lebon (p. 736) rendu à l’occasion de l’un des litiges relatifs à la propriété voisine de la SCI Château Saint Jean est :

« Dans son mémoire en réplique devant la cour, la société se prévalait de ce que l’administration n’était pas tenue de poursuivre les contraventions de grande voirie lorsque la remise en état porterait une atteinte grave à l’intérêt général et que l’occupation était conforme à la destination du domaine. Mais à nouveau, nous croyons que la cour pouvait ne pas répondre à ce moyen dès lors qu’il était inopérant. Vous avez certes jugé, dans votre décision de Section du 23 février 1979, ministre de l’Équipement c/ Association des Amis des Chemins de Ronde , au Recueil p. 75, que si les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public ont, en principe, compétence liée pour veiller à l’utilisation normale du domaine public et exercer leur pouvoir en la matière, y compris en saisissant le juge des contraventions de grande voirie commises, elles peuvent néanmoins se fonder sur un motif d’intérêt général pour ne pas poursuivre une contravention de grande voirie. Mais si un motif d’intérêt général peut justifier la décision de l’autorité́ administrative de ne pas exercer de poursuites, nous ne croyons pas que le contrevenant puisse utilement invoquer un tel motif pour s’opposer à ces mêmes poursuites. Il ne saurait appartenir au contrevenant de se prévaloir d’un tel intérêt général pour justifier l’atteinte portée au domaine public. »

Voyez également les conclusions parfaitement claires de Romain Victor sur CE 23 mars 2018 MM. Harrys, n^o 401542 :

« Les requérants font grief à la cour d’avoir écarté leur argumentation tirée de l’application de la jurisprudence de Section ministre de l’Équipement c/ Association des Amis des Chemins de Ronde du 23 février 1979 (rec. p. 75), selon laquelle l’obligation faite aux autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime d’engager des poursuites au titre des contraventions de grande voirie qu’ils constatent trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge, notamment dans les nécessités de l’ordre public. »3

Et dans cet arrêt le Conseil d’État a jugé :

« 3. Le contrevenant ne peut utilement soutenir devant le juge des contraventions de grande voirie que l’atteinte qu’il a portée au domaine public serait justifiée par la satisfaction d’un besoin d’intérêt général faisant obstacle à l’engagement des poursuites à son encontre. Dès lors, la cour, qui n’était pas tenue de répondre à l’ensemble des arguments présentés par les requérants au soutien de leur moyen, n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que MM. Harrys ne pouvaient utilement soutenir, pour contester les poursuites engagées à leur encontre, que les ouvrages qu’ils ont réalisés sur le domaine public répondaient aux besoins de la population, ni en tout état de cause qu’ils vont devoir mettre fin à l’activité de leur entreprise et licencier leur personnel. En statuant ainsi à l’égard des poursuites engagées contre MM. Harrys et des conclusions de leur requête, la cour s’est référée tant à l’action publique qu’à l’action domaniale et n’a dès lors pas insuffisamment motivé son arrêt. »

Voyez les conclusions J. Arrighi de Casanova sur CE 8 avril 1998 Ayala et autres4 aux tables du recueil Lebon p. 593.

Voyez encore CE 23 décembre 2010, ministre de l’Écologie c/ Commune de Fréju,s n^o 3065445. Ou encore CAA, Marseille, 24 janvier 2020, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble le Lido, n^o 17MA042086.

À s’en tenir à ces éléments jurisprudentiels, le moyen est donc effectivement inopérant.

Nous ne vous cachons pas que ces solutions nous semblent un peu datées.

Il nous semble que la préservation du domaine public s’accommoderait d’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur ces sujets. Nous avons déjà eu l’occasion de dire à ce pupitre au cours d’une audience de décembre 2022 (affaire SCI Château Saint-Jean) que l’absence d’un tel contrôle peut sonner aujourd’hui quelque peu comme une anomalie.

Nous avions néanmoins alors renoncé à vous proposer de faire évoluer la jurisprudence après avoir relevé que le CE avait encore relativement récemment, en 2018, réaffirmé avec force sa jurisprudence (CE 23 mars 2018 MM. Harrys précité) et qu’il lui appartenait sans doute d’y procéder lui‑même7.

Il nous semble que vous pouvez déceler dans la jurisprudence du CE et des conclusions récentes de rapporteurs publics auprès de lui des « signaux faibles » permettant de penser que cette évolution est en cours. Nous pensons notamment à la décision CE 19 décembre 2024 Mme Vernes (n^o 491592 en A) même si elle porte sur l’office du juge de l’exécution, ainsi qu’à la décision CE 13 novembre 2023, Syndicat de la copropriété La joie de vivre, n^o 474211 (en A). Sans revenir sur ces décisions dans le détail, nous observons que dans ses conclusions sur l’arrêt M^me Vernes, Romain Victor indique que :

« si le juge statuant sur l’action domaniale, saisi d’une contestation sur ce point, doit rechercher dans quelle mesure la remise à l’état naturel du domaine public maritime présenterait des inconvénients pour l’intérêt général8, notamment pour la protection de l’environnement, le juge de l’exécution ne saurait, quant à lui, mettre en balance les intérêts en présence pour, en quelque sorte, réévaluer le bien-fondé de la démolition décidée ».

À notre sens un revirement est donc envisageable, et il nous semble souhaitable.

Nous vous proposons par conséquent de juger que le moyen est opérant et que le jugement doit être annulé pour omission à statuer.

Lorsqu'il est saisi par le préfet d'un procès‑verbal constatant une occupation irrégulière du domaine public et alors même que la transmission n'est ni assortie, ni suivie de la présentation de conclusions tendant à faire cesser l'occupation irrégulière et à remettre le domaine public en l'état, le juge de la contravention de grande voirie est tenu d'y faire droit sous la seule réserve que des intérêts généraux, tenant notamment aux nécessités de l'ordre public, n'y fassent obstacle.

Il en résulte que le contrevenant peut utilement invoquer devant le juge de la contravention de grande voirie des considérations liées à l'intérêt général, tenant notamment aux nécessités de l'ordre public, qui pourraient faire obstacle à la remise en l'état du domaine public.

Si vous nous suivez, vous devrez y répondre dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel.

Ce sera pour l’écarter au fond.

L’intérêt général invoqué ne nous semble pas suffisant, ni pour faire obstacle aux poursuites, ni pour faire obstacles à l’action domaniale et à la remise en l’état des lieux.

En effet, d’une part, la circonstance que la dalle en béton soit utilisée comme aire de mise à l’eau pour les surfeurs, qu’elle serve pour les pêcheurs et pour faire du yoga n’est pas suffisante pour conclure à l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation ; ces activités peuvent se faire ailleurs. D’autre part, l’utilité de ces aménagements pour la sécurité des baigneurs ou les secours, à la supposer avérée, n’est pas telle que la remise en état serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Enfin, il résulte de l’instruction, notamment des deux diagnostics géotechniques – 2015 et 2023 – du bureau de ERG qu’il existe bien un risque de chutes de blocs sur la zone. En revanche, il ne résulte pas de l’instruction que la destruction de la dalle et la remise en état des lieux serait impossible ou que le maintien de la dalle éviterait les risques d’éboulement. La destruction des ouvrages irrégulièrement implantés sur le domaine public maritime ne nous semble pas susceptible de porter atteinte à la sécurité publique. (Nb : conclusions en sens contraire sur l’appréciation du principe consacré par l’arrêt).

La société requérante soulève par ailleurs de nombreux moyens.

Commençons par ceux dirigés contre la régularité de la procédure de contravention suivie.

En premier lieu, vous pourrez écarter comme manquant en fait le moyen tiré de que M^me A, surveillante du domaine public maritime à la direction départementale des territoires et de la mer du Var n’aurait pas été habilitée à établir et à signer le procès‑verbal de contravention de grande voirie du 13 janvier 2021 fondant les poursuites engagées contre la SARL Austin. En effet, il résulte de l'instruction, particulièrement des énonciations de la carte de commissionnement produite par l’administration, qu’elle a prêté serment le 3 mars 2016 devant le tribunal de grande instance de Toulon et était commissionnée à l’effet de constater les infractions relevant du code général de la propriété des personnes publiques dans le département du Var.

En deuxième lieu, M. Serge Jacob, secrétaire général de la préfecture du Var, bénéficiait d'une délégation de signature couvrant notamment les notifications de copies des procès‑verbaux de grande voirie et les saisines du tribunal administratif à fins de poursuite. Le moyen doit donc également être écarté comme manquant en fait.

En troisième lieu, l’observation du délai de dix jours mentionné à l’article L. 774‑2 du Code de justice administrative n’est pas prescrit à peine de nullité de la procédure9. La notification tardive est irrégulière si elle doit être regardée comme portant atteinte aux droits de la défense10 mais ce n’est pas le cas en l’espèce11. La circonstance que le procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 13 janvier 2021 n’a été notifié à la SARL Austin que le 28 mai 2021 ne l’a pas, en l’espèce, privé de la possibilité de rassembler les éléments de preuve utiles à leur défense. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’atteinte portée aux droits de la défense doit être écarté.

En dernier lieu, la société requérante ne peut utilement se prévaloir, pour contester la régularité des poursuites engagées à son encontre, de ce que M. B, le propriétaire de la parcelle cadastrée AW n^o 269, n’aurait pas été informé de la présente procédure de contravention de grande voirie ni mis à même de faire valoir ses observations.

Par d’autres moyens la SARL Austin conteste la matérialité de l’infraction.

En premier lieu elle soutient que les ouvrages dont la démolition n’appartiennent pas au domaine public maritime.

Le moyen manque en fait.

Les pièces du dossier nous conduisent à la même conclusion que la Cour dans l’arrêt précédemment évoqué.

La SARL Austin a bénéficié par le passé d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public, dont la dernière, du 17 juin 2016, l’autorisait à occuper des « dalles bétonnées » et un « bâtiment à usage de restauration et de location de matelas parasols », d’une surface de 281,5 m². Il y a là un indice de ce que la société a elle-même admis par le passé que les biens étaient situés sur le domaine public.

Par ailleurs et surtout vous savez que la limite du domaine public maritime correspond notamment, comme le prévoit le 1° de l’article L. 2111‑4 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), à celle du « rivage de la mer ». […] Ce critère physique objectif de l’article L. 2111‑4 CG3P et ses conséquences juridiques sur les propriétés privées ainsi incorporées au domaine public ont été jugés conformes à la Constitution sous certaines réserves dont nous reparlerons plus loin12.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, en particulier des procès-verbaux de constat des 11 janvier 2016, 21 novembre 2016 et 11 décembre 2017 et des photographies annexées à ces procès‑verbaux, que le corps du bâtiment et les terrasses adjacentes ont été régulièrement recouverts par les flots.

Si la SARL Austin se prévaut de l’existence de perturbations météorologiques exceptionnelles ces jours –là, en produisant des articles de presse, les données prélevées le 11 janvier 2016, à l’heure des constatations, indiquent que la vitesse du vent était de force 5 sur l’échelle de Beaufort, à savoir l’équivalent d’une « bonne brise », et que l’état de la mer en fonction de la hauteur des vagues était de force 5 sur l’échelle de Douglas, à savoir « forte ».

S’agissant de la journée du 21 novembre 2016, le vent était de force 7 sur l’échelle de Beaufort. S’agissant des données prélevées le 11 décembre 2017, à l’heure des constatations, celles‑ci indiquent que la vitesse du vent était de force 4 ou 5 sur l’échelle de Beaufort, à savoir une « jolie brise » ou une « bonne brise », et que l’état de la mer était de force 6 sur l’échelle de Douglas, à savoir « très forte ». Ces indications ne sauraient ainsi caractériser en l’espèce des perturbations météorologiques exceptionnelles au sens du 1° de l’article L. 2111‑4 du code général de la propriété des personnes publiques.

Si les requérants soutiennent qu’aucun élément du dossier n’établit que des travaux d’exondation ont été mis en œuvre pour implanter le restaurant en cause, les photos des lieux, en particulier celles prises en 1975 démontrent le contraire, le terrain d’assiette de la construction ayant été soustrait artificiellement à l’action des flots. Par ailleurs, il ressort notamment des procès‑verbaux de constat des 9 mai 2017, 2 août 2017, 6 août 2019 et 7 août 2020 et des deux mises en demeure adressées à la société requérante en 2017 et 2020, que cette dernière a continué à exploiter l’établissement et les terrasses situées d’une part et d’autre de celui-ci, ainsi que la dalle bétonnée se trouvant en contrebas du restaurant. Enfin, il ne saurait y avoir de confusion entre cette même dalle bétonnée et le restaurant avec ses terrasses adjacentes dès lors que la dernière autorisation d’occupation temporaire accordée le 17 juin 2016 à la société Austin, vise les dalles bétonnées et le bâtiment à usage de restauration et de location de matelas parasols pour une surface de 281,5 m². Par suite, les constructions en litige sont implantées sur le domaine public maritime, en application des dispositions du 1° de l’article L. 2111‑4 du CGPPP. Il peut également être précisé que cela a été confirmé par la délimitation du domaine public telle que fixée par l’arrêté préfectoral en date du 25 mai 2023.

En deuxième lieu, la requérante fait valoir qu’elle n’est pas propriétaire des ouvrages en cause, et qu’elle n’exploitait ces installations que de manière saisonnière et non exclusive.

Vous savez que la personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est soit celle qui a commis ou pour le compte de laquelle a été commise l’action qui est à l’origine de l’infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l’objet qui a été la cause de la contravention13. Il convient aujourd’hui de se reporter sur ce point à l’arrêt CE 31 mai 2022 SCI Mayer n^o 457886 en B.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la SARL Austin exploite depuis 2013, le restaurant de plage « La Kima » et ses dépendances, qu’elle a bénéficié pour ce faire d’autorisations d’occupation du domaine public et qu’une palissade interdisait l’accès au site du public par la plage, une ardoise indiquant par ailleurs que l’accès était privé. Dès lors, même si elle n’a pas construit les ouvrages, il est constant qu’elle les a utilisés à son profit, exclusif en saison, pendant plusieurs années. Elle doit ainsi être regardée comme ayant la garde de ces aménagements.

Dès lors la SARL Austin occupe le domaine public de manière irrégulière depuis le 1^er novembre 2016, qu’elle a fait l’objet, en 2017 et 2020, de deux mises en demeure de cesser toute exploitation de l’établissement « La Kima » et de procéder au démontage du bâtiment.

Dans ces conditions, il y a lieu de condamner la SARL Austin au paiement d’une amende d’un montant de 1 500 euros telle que prévue par les textes applicables.

Par ces motifs, nous concluons :

- non‑lieu à statuer sur les conclusions de la requête n^o 24MA02136 (demande de sursis à exécution) ;

- annulation du jugement n^o 2101463 du 1^er décembre 2023 ;

- condamnation de la SARL Austin à payer une amende d’un montant de 1 500 euros.

- injonction faite à la SARL Austin de remettre en état le domaine public maritime, sous peine d’une astreinte de 500 euros par jour de retard, à compter de l’expiration d’un délai de neuf mois suivant la notification de la décision à intervenir.

- en cas d’inexécution par l’intéressée, passé un délai de neuf mois après la notification de la décision à intervenir, l’administration est autorisée à procéder d’office, aux frais du contrevenant, à la remise en état des lieux.