Le 21 juin 2017, Mme A a obtenu le permis de construire une maison individuelle avec garage et piscine, d’une surface de plancher de 182 m2, lieu-dit Togna, sur la commune de Sari‑Solenzara.
Par un arrêté du 22 janvier 2024, le maire de cette commune lui a délivré un nouveau permis de construire pour la création d’une annexe à sa maison, à usage de bureau, d’une surface de plancher de 50 m2.
Mais, à la demande du préfet de Corse, préfet de la Corse‑du‑Sud, présentée sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales, le juge des référés du tribunal administratif de Bastia a suspendu l’exécution de ce permis de construire, par une ordonnance du 18 juillet 2024.
Avant même que cette ordonnance ne soit rendue, Mme A a déposé, le 8 juillet 2024, une demande de permis de construire modificatif aux fins de régularisation, qu’elle a obtenu, par un arrêté du maire de Sari‑Solenzara du 21 août 2024.
Le 30 octobre 2024, Mme A a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Bastia d’une « requête en levée de suspension » en demandant à ce qu’il soit mis fin à la suspension du permis de construire délivré le 22 janvier 2024, en tenant compte du permis modificatif obtenu le 21 août 2024.
Par une ordonnance du 26 novembre 2024, dont Mme A relève appel, le juge des référés du tribunal a rejeté sa demande.
Compte‑tenu du caractère inédit de la question posée par cette affaire, le juge des référés, président de votre formation de jugement, a décidé de la renvoyer en formation collégiale, suivant la procédure de droit commun, ainsi que le permet le 3e alinéa de l’article L. 511‑2 du code de justice administrative1.
Précisons d’abord que si vous êtes amenés à connaître de cette question en appel, c’est parce qu’ainsi qu’indiqué, l’ordonnance initialement rendue par le juge des référés, dont la « levée de suspension » a été demandée par Mme A, a été rendue à la suite du déféré‑suspension exercé par le préfet de la Corse-du-Sud, sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales.
Ainsi que le rappelle Aurélie Bretonneau dans ses conclusions sur la décision CE, 8 février 2017, ministre du Logement et de l'habitat durable c/ Commune de Chens‑sur‑Léman, no 402417, au Recueil :
« l’article L. 2131‑6 du CGCT, repris à l’article L. 554‑1 du code de justice administrative (CJA) et qui possède des équivalents dans le CGCT pour les actes des collectivités territoriales autres que les communes est issu, à l’origine, de l’article 3 de la loi no 82‑213 du 2 mars 19821 qui a créé le mécanisme de sursis à exécution sur demande du préfet. Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi no 2000‑597 du 30 juin 2002, il prévoit d’abord que “Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension” et qu’il y “est fait droit”, dans le délai non impératif d’un mois, “si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué”. Il ajoute qu’en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public, la demande de suspension introduite par le préfet dans un délai de dix jours a un effet suspensif jusqu’à ce que le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui ait statué, pourvu qu’il le fasse dans un délai d’un mois. […]. Enfin, l’article prévoit que “L'appel […] des décisions relatives aux demandes de suspension […] rendu[e]s sur recours du représentant de l'État, est présenté par celui-ci.”
Le régime du référé sur déféré diffère donc de celui du référé suspension sur plusieurs points : il n’est pas soumis à la condition d’urgence ; la saisine du JRTA emporte dans certains cas un effet suspensif ; la voie de l’appel est en principe ouverte2 ».
Le Conseil d’État a toutefois précisé, à propos des dispositions similaires de l’article L. 3132‑1 du code général des collectivités territoriales relatives cette fois aux actes des autorités départementales et non communales, que :
« si ces dispositions ont confié au préfet, lorsque cette voie de recours est ouverte, le pouvoir de faire appel au nom de l’État d’une ordonnance rejetant son déféré, elles n’ont ni pour objet, ni pour effet, de faire obstacle à l’application de la règle énoncée au deuxième alinéa de l’article R. 811‑1 du code de justice administrative »,
selon laquelle le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort3.
Mais, dans notre affaire, l’ordonnance initialement rendue par le juge des référés, sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales, portant sur un permis de construire une annexe à une maison d’habitation n’entrait pas dans le champ de l’article R. 811‑1‑14. Elle était donc bien susceptible d’appel.
La première question que vous avez aujourd’hui à trancher est la suivante : l’ordonnance rejetant la requête « en levée de suspension » présentée au juge des référés du tribunal administratif sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales est‑elle également susceptible d’appel ?
Cette question n’est pas totalement évidente, mais il me semble que vous pourrez y répondre positivement, en suivant le raisonnement tenu par le Conseil d’État dans la décision CE, 14 mars 2001, Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Vaucluse, no 230487, au Recueil , en considérant qu’il résulte des dispositions du code général des collectivités territoriales, notamment du sixième alinéa de l'article L. 2131‑6, que lorsque le juge des référés du tribunal administratif se prononce sur une demande présentée en application de cet article, sa décision est, en principe, susceptible de faire l'objet d'un appel devant vous, sauf à ce que d’autres dispositions y fassent obstacle5.
Venons‑en maintenant à l’examen du bien‑fondé de l’ordonnance rejetant la requête « en levée de suspension » présentée par Mme A sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales et tendant à ce qu’il soit mis fin à la suspension du permis de construire délivré le 22 janvier 2024, en tenant compte du permis modificatif obtenu le 21 août 2024.
Une seule question me paraît se poser en réalité : une telle requête peut‑elle être présentée sur ce fondement ?
Il me faut cependant tout d’abord rappeler que l’article L. 521‑4 du code de justice administrative, premier article cité par le juge des référés du tribunal administratif dans l’ordonnance attaquée, prévoit que « Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin ».
Par une décision CE, 16 juin 2023, Société Mésange, no 470160, aux T., le Conseil d’État a jugé que la délivrance d’un permis modificatif à la suite de la suspension de l’exécution d’un permis de construire ordonnée par le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521‑1 du code de justice administrative constitue un élément nouveau, susceptible d’être pris en compte par le juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521‑4 du code de justice administrative, en précisant, comme l’y invitait sa rapporteure publique, l’office du juge des référés dans ce cadre, à l’aune de l’article L. 600‑5‑2 du code de l’urbanisme6.
Mais, comme l’a précisé le Conseil d’État7, l’article L. 521‑4 du CJA institue une « procédure particulière » qui permet au juge des référés de « réexaminer, au vu d’un élément nouveau, les mesures provisoires précédemment ordonnées ».
Dans ses conclusions sur cette décision du 2 juillet 2008, la commissaire du Gouvernement Anne Courrèges expliquait que l’idée qui gouverne la mise en place de cette procédure particulière par la loi du 30 juin 2000 est que, « dans les procédures d’urgence, c’est l’instance de premier ressort qui est déterminante, d’où l’affirmation du caractère révisable des décisions rendues » et la mise en place d’une « procédure interne de réexamen devant le même juge des référés, au lieu et place de l’appel régissant l’ancien sursis à exécution ».
Toutefois, et ainsi que l’a rappelé le juge des référés du tribunal dans l’ordonnance contestée, par la décision déjà citée CE, 11 mars 2005, Ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales c/ Commune d'Avion et autres, no 276181, au Recueil, rappelée notamment par la décision CE, 8 février 2017, Ministre du Logement et de l'habitat durable c/ Commune de Chens‑sur‑Léman, no 402417, au Recueil, le Conseil d’État a expressément jugé que lorsque le juge des référés du tribunal administratif se prononce sur une demande de suspension présentée par le représentant de l’État en application de l’article L. 2131‑6, sa décision « n'entre pas dans le champ d'application des articles L. 521‑1 à L. 523‑1 du code de justice administrative relatifs au juge des référés statuant en urgence ».
La demande de suspension présentée par le préfet en application de l’article L. 2131‑6 n’est notamment pas soumise à une condition d’urgence : la différence de traitement instituée par ces dispositions entre le préfet et les autres requérants qui demandent la suspension de l’exécution des actes des autorités communales se justifie « par la nature particulière de la mission (de contrôle de légalité des actes de ces autorités) confiée au représentant de l’État dans le département », ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État, par la décision CE, 20 juin 2011, Commune de Roquebrune‑sur‑Argens, no 348878.
Et la décision prise sur cette demande de suspension par le juge des référés est, nous l’avons vu, en principe susceptible d’appel, comme l’était l’ancien sursis à exécution.
Mme A, qui ne l’a d’ailleurs pas fait, ne pouvait donc présenter sa demande tendant à ce qu’il soit mis fin à la suspension du permis de construire délivré le 22 janvier 2024, en tenant compte du permis modificatif obtenu le 21 août 2024, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521‑4 du code de justice administrative, qui ne sont pas applicables aux décisions prises sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales.
C’est du moins ce que je vous propose de juger, en cohérence avec les nombreuses décisions (fichées) du Conseil d’État qui excluent du champ d’application des articles L. 521‑1 à L. 523‑1 du code de justice administrative les décisions prises sur ce fondement.
Je me dois toutefois de vous indiquer que dans les seules conclusions de rapporteur public (et non pas décisions contentieuses) du Conseil d’État que j’ai trouvées évoquant cette question, celles de Xavier de Lesquen sur la décision CE, 22 mai 2015, SCI Paolina, no 385183, aux T. , le rapporteur public semblait plutôt enclin à retenir une approche différente puisque, dans ce litige ayant trait justement à une ordonnance de suspension prise par le juge des référés sur le fondement de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales, le rapporteur public justifiait notamment le refus du juge des référés statuant sur ce fondement de faire usage des pouvoirs conférés au juge du fond par l’article L. 600‑5‑1 du code de l’urbanisme et de surseoir à statuer pour permettre au bénéficiaire de régulariser l’autorisation contestée par la double circonstance que, d’une part, le juge des référés statue en urgence et, d’autre part, qu’il existe une autre voie de droit pour le bénéficiaire pour mettre fin à la suspension avant même que le juge du principal ait statué, celle de l’article L. 521‑4 du code de justice administrative.
Xavier de Lesquen précisait qu’il
« ne tient en effet qu'au bénéficiaire du permis de rechercher au plus vite la régularisation de son permis, en déposant un permis modificatif dont l'instruction est enserrée dans des délais réglementaires. Une fois le permis modificatif délivré, le bénéficiaire du permis peut demander au juge des référés de faire usage de l’article L. 521‑4 du code de justice administrative […] Et dès lors que les vices de légalité qu'il avait regardés comme sérieux sont régularisés, le juge des référés, à l'instar du juge du principal, devra considérer que les moyens dirigés contre eux sont inopérants ».
Vous pourriez donc hésiter à retenir la solution que je vous propose, consistant, à la suite du juge des référés du tribunal administratif de Bastia, à écarter l’application au litige de l’article L. 521‑4 du code de justice administrative. Toutefois, comme je vous l’ai indiqué, cette solution me paraît la plus conforme à la jurisprudence fichée et réitérée sur ce point du Conseil d’État et, en outre, Mme A n’a pas présenté sa demande sur le fondement de ces dispositions.
Pouvait-elle alors la présenter sur le fondement des seules dispositions de l’article L. 2131‑6 ?
Autrement dit, devez‑vous considérer qu’il résulte de ces dernières dispositions la possibilité pour le juge des référés, saisi en ce sens, de mettre fin à la suspension qu’il a prononcé sur leur fondement ou bien encore qu’il existe un principe général de procédure permettant au juge des référés, même lorsqu’il ne se prononce pas dans le cadre des procédures d’urgence prévues par les dispositions des articles L. 521‑1 à L. 523‑1 du code de justice administrative, de « modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin » ?
S’agissant de cette deuxième option, il me paraîtrait très imprudent de dégager un tel principe général, applicable à tous les référés, y compris les référés provisions et les référés contractuels et précontractuels.
S’agissant de la première option, elle pourrait paraître, de prime abord, plus séduisante : elle permettrait en effet de concilier la jurisprudence fichée du Conseil d’État sur l’exclusion du champ d’application des articles L. 521‑1 à L. 521‑3 du code de justice administrative des décisions prises par le juge des référés sur le fondement de l’article L. 2131‑6 et la voie esquissée par le rapporteur public dans ses conclusions sur la décision CE, 22 mai 2015, SCI Paolina, no 385183, aux T. que je vous ai citées.
Toutefois, sans aucune accroche textuelle en ce sens dans l’article L. 2131‑6 du CGCT, vous en proposer une telle lecture me paraît hasardeux.
Par la décision déjà citée CE, 8 février 2017, Ministre du Logement et de l'habitat durable c/ Commune de Chens‑sur‑Léman, no 402417, au Recueil, le Conseil d’État a certes jugé qu’
« alors même que le premier alinéa de l’article L. 2131‑6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ne mentionne expressément que le tribunal administratif, il résulte du troisième alinéa de cet article, reproduit à l'article L. 554‑1 du code de justice administrative, que le représentant de l’État, eu égard aux missions que l’article 72 de la Constitution confie au préfet, peut assortir l’appel qu’il relève du jugement rendu par le tribunal administratif statuant sur sa demande d’annulation de l’acte qu’il lui a déféré d'une demande de suspension de cet acte. / En revanche, le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales impose que le caractère suspensif du référé sur déféré ne s’applique, en vertu du quatrième alinéa, que lorsqu’il est présenté au juge des référés du tribunal administratif. »
Toutefois, dans ses conclusions sur cette décision, la rapporteure publique Aurélie Bretonneau justifiait sa proposition « constructive », suivie par la formation de jugement,
« consistant à admettre, au prix d’une légère torsion de la lettre de l’article L. 2131‑6 du CGCT, que la possibilité qu’ouvre cet article d’assortir le déféré d’une demande de suspension vaut également au stade de l’appel au fond », par « un certain vertige à l’idée que le préfet, auquel la Constitution confère le rôle de garant de la légalité des actes des collectivités territoriales, se retrouve moins armé que les citoyens pour faire tirer au juge les conséquences d’un doute sérieux sur leur légalité, lorsque l’outil de la suspension se révèle utile en appel », en rappelant en outre que « le durcissement des conditions de l’intérêt pour agir des particuliers a rendu plus cruciale encore la vigilance des préfets ».
Et ce qui était vrai en 2017 me paraît l’être plus encore maintenant, depuis l’entrée en vigueur de la loi ELAN.
Fournir le même effort prétorien dans notre affaire ne se justifie à l’évidence pas par des considérations du même type : le préfet n’a nul besoin de se voir ouvrir la possibilité de demander au juge de « modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin », une telle possibilité bénéficierait seulement à l’auteur ou au bénéficiaire de l’acte dont le préfet a obtenu la suspension.
Certes, le droit de propriété a valeur constitutionnelle, comme le principe de libre administration des collectivités territoriales.
Mais forger, à partir de l’article L. 2131‑6, qui ne porte nullement sur le droit de propriété, un principe permettant d’ouvrir une voie de recours permettant de mieux protéger l’exercice de ce droit me paraîtrait pour le coup extrêmement hasardeux.
Dans la décision déjà citée CE, 8 février 2017, Ministre du Logement et de l'habitat durable c/ Commune de Chens‑sur‑Léman, no 402417, au Recueil, ce n’est que pour limiter les atteintes que sa création prétorienne risquerait de causer au principe de libre administration des collectivités territoriales que le Conseil d’État raffine cette création, en précisant que la possibilité d’assortir l’appel d’un jugement rejetant un déféré d’une demande de déféré‑suspension présentée pour la première fois en appel ne saurait conférer un caractère suspensif à ce référé sur déféré.
Enfin, contrairement à la rapporteure publique dans ces conclusions sur cette affaire, je serais bien en peine d’affirmer que l’effort prétorien que vous invite à faire l’appelante n’a « au regard de ses avantages, pas d’inconvénient dirimant ».
Et, dans le doute, il me paraît donc plus sage de vous proposer de vous abstenir d’un tel effort.
Et par ces motifs, je conclus au rejet de la requête.
