La société civile immobilière (SCI) du Pigeonnier est bénéficiaire d’un permis de construire délivré en 2019 pour la réalisation d’un projet d’aménagement dénommé « Campus Sport Santé » situé dans le quartier du Font de l’Orme à Mougins.

Le projet, porté notamment par Stéphane Diagana, prévoit la création d’un complexe sportif, d’une résidence de tourisme et de trois immeubles d’habitation dont l’un doit comporter des logements sociaux.

Pour la réalisation de ce projet, la SCI du Pigeonnier a présenté, le 1^er mars 2019, une demande de dérogation à l'interdiction de destruction d’espèces protégées. Une consultation du public est intervenue du 4 avril au 5 mai 2019. Le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel a rendu deux avis défavorables à cette demande, le 17 mai 2019 concernant la flore, et le 25 mai 2019 concernant la faune. La SCI a apporté des précisions en réponse à ces avis en mai 2020 à la suite de quoi, par un arrêté du 10 juin 2020, le préfet des Alpes‑Maritimes a accordé à la SCI du Pigeonnier, une dérogation pour cinquante‑huit espèces animales protégées (dix-sept espèces de mammifères, vingt‑sept espèces d’oiseaux, neuf espèces de reptiles, et cinq espèces d’amphibiens) et cinq espèces végétales.

Par un second arrêté en date du 4 mars 2021, le préfet a complété l’arrêté du 10 juin 2020 en y ajoutant une dérogation relative à une libellule appelée Agrion de Mercure.

Différentes associations et particuliers ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler ces deux arrêtés. Les deux associations précitées et M. A font appel du jugement du 1^er février 2024 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs requêtes.

La ministre de la transition écologique soulève une fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité de la requête en ce qu’elle émane de M. A. Effectivement, l’intérêt pour agir est très strictement apprécié s’agissant de la contestation d’une dérogation espèces protégées1.

Pour Nicolas Agnoux2, cette sévérité repose sur de solides justifications3.

La jurisprudence étant fixée dans le sens de cette sévérité il nous semble difficile de vous en affranchir. Cela vous conduira à juger que la seule circonstance que M. A, qui ne se prévaut d’aucun intérêt particulier tenant, entre autres, à la protection des espèces concernées, soit propriétaire de parcelles qui jouxtent le terrain d’assiette du projet litigieux n’est pas, à elle seule, suffisante, eu égard à l’objet et à la portée des deux arrêtés attaqués, pour lui conférer un intérêt lui donnant qualité pour agir. Il suit de là que la ministre de la transition écologique, est fondée à soutenir que la requête est, en ce qu’elle émane de M. A, irrecevable.

Mais quoi qu’il en soit l’intérêt pour agir des associations n’est pas contestée et ne fait pas débat.

Vous savez que le 4° du I de l’article L. 411‑2 du code de l’environnement, qui fixe les trois critères cumulatifs de la délivrance d’une dérogation aux interdictions, posées par l’article L. 411‑1, de destruction ou de perturbation des espèces protégées, ainsi que de destruction ou de détérioration de leurs habitats, assure la transposition de l’article 16, §1 de la directive Habitats du 21 mai 1992. Il résulte de ces dispositions que la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites.

Toutefois, l’autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant, d’une part, à l’absence de solution alternative satisfaisante, d’autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur4.

Les trois conditions sont donc :

• une raison impérative d’intérêt public majeur ;

• l’absence d’autre solution satisfaisante ;

• l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces dans leur aire de répartition naturelle.

Ces conditions sont contestées par les associations requérantes.

Vous savez que l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, qui constitue en réalité la première condition5 d’octroi de la dérogation « espèces protégées », s’apprécie de façon autonome par rapport aux deux autres conditions définies à l’article L. 411‑2 tenant à l’absence d’autre solution satisfaisante et au fait que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

Ainsi que le Conseil d’État l’a jugé par sa décision Société La Provençale6 en ligne avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne7, l’intérêt de nature à justifier, au sens de l’article L. 411‑2, la réalisation d’un projet doit être d’une importance telle qu’il puisse être (en tant que tel, dans son principe) mis en balance avec l’objectif de conservation des espèces. Ce n’est qu’en présence d’un tel intérêt que les atteintes portées par le projet sont (dans un second temps) prises en considération, en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, afin de vérifier s’il n'existe pas d’autre solution satisfaisante et si la dérogation demandée ne nuit pas à l’état de conservation des espèces concernées.

Il convient d’observer que le projet est porté en l’espèce par une personne privée. Nous relevons que cette configuration conduit assez rarement à reconnaître l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur. Comme a pu l’indiquer M^me Julie Burguburu dans ses conclusions sur la décision SAS PCE et autre8 : il résulte notamment de la jurisprudence de la CJUE que « s’il ne saurait être exclu qu’un projet de nature privée présente réellement, à la fois par sa nature même et par le contexte économique et social dans lequel il s’insère, un intérêt public majeur, en l’absence de solutions alternatives démontrées, un tel cas ne peut résulter que de circonstances exceptionnelles »9.

Des exemples positifs sont donnés par Olivier Fuchs dans ses conclusions sur une la décision Société La Provençale déjà citée10. Il indique ainsi, jurisprudence de la CJUE à l’appui, qu’un

« projet privé commercial peut également être bien plus que cela et servir dans le même temps divers intérêts publics majeurs, par exemple la sécurité d’approvisionnement en électricité, l’irrigation d’une région et l’approvisionnement en eau, le désenclavement et la dynamisation d’un territoire insulaire, la poursuite d’un projet industriel européen stratégique (Airbus) ou encore le développement d’axes de transport majeurs (cas du TGV Est ou du récent aménagement de tronçons du Danube) ».

Les exemples donnés sont d’une ampleur qui semble largement dépasser le projet en cause dans le contentieux de ce jour.

Les éléments avancés par la société dans son projet sont divers.

En premier lieu, il est indiqué que le projet devrait attirer « 5 000 touristes par an autour de la thématique de sport santé permettant des retombées économiques indirectes conséquentes ». Ce chiffre ne semble pas reposer sur de solides données. En tout état de cause, à supposer que le projet puisse attirer 5 000 touristes par an, le secteur des Alpes‑Maritimes est déjà très touristique. Le département des Alpes‑Maritimes accueille chaque année plus de 10 millions de touristes. Le projet ne génèrerait ainsi que 0, 04 % du tourisme des Alpes‑Maritimes ! Même en recentrant l’apport touristique éventuel du projet sur la riviera ou même sur la seule commune de Mougins, nous sommes assez loin d’une raison impérative d’intérêt majeur.

En deuxième lieu, il est soutenu que le projet va entraîner la création « d’au moins 60 emplois à temps plein ». Le seuil exigé pour qu’une telle considération, tirée de la création d’emplois, puisse être prise en compte en tant que tel est en général plus élevé. Dans la décision dite Val Tolosa du 24 juillet 2019, le Conseil d’État ainsi jugé que le projet de centre commercial et de loisirs ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur « en dépit de la circonstance qu’il pourrait permettre la création de plus de 1 500 emplois » dès lors notamment que le territoire dans lequel le projet était envisagé n’est « pas confronté, en la matière, à des difficultés ou des déséquilibres particuliers »11. Comme l’indique Olivier Fuchs dans ses conclusions précitées sur la décision Société La Provençale « cette analyse rejoint celle qu’a pu avoir la Commission européenne sur des projets similaires » tout en relevant qu’un « seuil est toutefois franchi lorsque les enjeux en termes d’emploi ont des répercussions importantes pour un territoire ou l’État concerné ».

Vous trouverez néanmoins des décisions prenant en compte un nombre de création proche de ce chiffre de 60 emplois mais dans ces hypothèses, relativement rares, ces créations s’ajoutaient à d’autres considérations. Ainsi, dans l’arrêt Société La Provençale le Conseil d’État a reconnu l’existence d’une raison impérieuse d’intérêt public majeur pour un projet privé de pérennisation d’une activité d’extraction associée à une usine « eu égard à la nature du projet et aux intérêts économiques et sociaux qu'il présente » dès lors en particulier qu’il « s'inscrit dans le cadre des politiques économiques menées à l'échelle de l'Union Européenne » et qu’il prévoit « la création de plus de 80 emplois directs ». La lecture de l’arrêt et des conclusions permet de comprendre que ce n’est pas le nombre d’emploi en soit qui a été déterminant en l’espèce ; ce qui a été jugé déterminant c’est que l’exploitation de la carrière « participe à l’autosuffisance de la France pour son approvisionnement en de nombreux matériaux et répond ainsi aux objectifs fixés par la stratégie nationale pour la gestion durable des granulats et des matériaux et substances de carrières »12. Par ailleurs, le projet générait 80 emplois dans une zone pouvant être qualifiée de sinistrée en matière d’emplois.

Il n’est pas établi en l’espèce que la zone d’implantation du projet serait confrontée, en matière d’emplois, à des difficultés ou des déséquilibres particuliers. Selon les chiffres officiels de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), librement accessibles à tous, dans les Alpes‑Maritimes le taux de chômage au 2^e trimestre 2020 (date de l’arrêté) était de 8 % tandis que le taux de chômage au niveau national était de 8 %. Pas d’excès de chômeurs dans le département donc. Et en tout état de cause, 60 emplois créés, ça reste très peu.

En troisième lieu, le projet fait état de la création de 40 logements sociaux. Le Conseil a jugé au début de l’année dernière13 que

« Répond à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens de l’article L. 411‑2 du code de l’environnement, un projet de construction de soixante logements locatifs sociaux et dix-huit logements en accession sociale à la propriété, dès lors que, d’une part, la construction de ces logements est destinée soit à permettre à une population modeste d’accéder à la propriété, soit à assurer le logement des populations les plus fragiles et, d’autre part, le taux de logements sociaux de la commune où est situé ce projet, observé sur une période significative de dix ans est structurellement inférieur à l’objectif de 20 % fixé par le législateur et l’un des plus faibles de la métropole concernée, les objectifs fixés par la loi en termes de logements locatifs sociaux constituant au demeurant des seuils à atteindre et non des plafonds ».

Ce projet n’avait qu’un seul objectif : la création de logements sociaux et des éléments précis étaient visiblement versés au dossier sur ce point.

Au cas d’espèce, l’aspect logement social n’est pas le cœur du projet qui comportera également un hébergement hôtelier d’une centaine de chambres qui est présenté comme exceptionnel.

Les requérants font valoir que la commune peut accueillir des logements sociaux ailleurs et ils précisent que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Ouest Alpes‑Maritimes identifie plusieurs secteurs de renouvellement urbain pouvant accueillir des logements sociaux (notamment le secteur de Tournamy).

Il résulte de la délibération du conseil municipal de Mougins (reçue par les services de l’État le 23 février 2024) qu’à la date de l’arrêté attaqué, la commune était en situation de carence pour la période 2020‑2022. La situation s’est améliorée avec un taux de production de logements sociaux porté à 59, 69 %. Un arrêté préfectoral a levé la carence pour la période 2023‑2025. Mais en 2020, et vous êtes saisis dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, il y avait carence. Les requérants font également valoir que le secteur est en zone inondable et que le choix de l’emplacement pour des logements sociaux n’est donc pas adéquat. Les pièces versées au dossier semblent conduire à penser que les précautions ont été prise pour gérer ce risque inondation (les décisions, devenues définitives, prises par le tribunal administratif de Nice et la cour semblent aller en ce sens).

Au regard de tout cela, si l’intérêt public qui s’attache à la construction de logements sociaux est évident, la question de savoir si la prise en compte de la construction de ces logements sociaux suffit à identifier une raison impérative d’intérêt public majeur l’est moins.

En quatrième lieu est invoqué le « sport‑santé ». Le sport, pratiqué dans de bonnes conditions, comme la randonnée dans des espaces naturels où la simple flânerie à contempler des espèces protégées, contribuent à la bonne santé physique et morale. Chacun en conviendra. Le concept de complexe « sport‑santé » envisagé va plus loin que ces généralités et est présenté comme unique en France. Il aurait pour objectif, dans le cadre du programme pluriannuel sport santé, de proposer des programmes d’activités physiques et thérapeutiques préventives, notamment pour les pathologies chroniques et les pathologies cardio‑vasculaires. Le projet comprendrait également un centre de recherches sur les liens entre l’activité physique et la santé. Tout cela est intéressant mais les requérants mettent en avant différents éléments qui tendent à montrer qu’une offre « sport‑santé » est déjà présente dans le département même si elle n’est pas nécessairement pensée et présentée avec autant de cohérence (et de communication) que dans le projet en cause.

Au regard de ces différents éléments nous ne sommes pas parfaitement convaincus par l’identification d’une raison impérative d’intérêt public majeur dans ce projet malgré l’engouement qu’il peut susciter.

L’hésitation est permise sur cette condition.

En revanche nous n’avons que peu d’hésitations sur la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante.

Le Conseil d’État s’est récemment prononcé sur cette condition. Il a jugé dans sa décision Département de l’Ain14 que

« la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées ».

Dans ses conclusions sur cet arrêt, M^me Lange a précisé que « la charge de la preuve de l’absence de solution alternative satisfaisante » pèse sur « le pétitionnaire et l’administration ». L’arrêt vient confirmer ce qu’indiquait déjà Stéphane Hoynck dans ses conclusions sur la décision SPPEF15. Il vous appartient par conséquent de vous assurer non seulement que des solutions alternatives ont été recherchées en l’espèce mais également que les solutions alternatives pertinentes ont été évaluées de telle sorte qu’on puisse raisonnablement estimer qu’il n’y a pas de solution alternative satisfaisante au projet contesté. Une autre solution consisterait en réalité à valider des projets au seul motif que le porteur de projets aurait la maîtrise du foncier.

Le projet envisagé se situe sur une surface de près de quatre hectares située dans un environnement naturel présentant un intérêt écologique fort. En effet, l’emprise du projet se situe :

• à proximité, deux zones naturelles d’intérêt écologique floristique et faunistique (ZNIEFF), l’une est à 50 mètres du site d’étude, l’autre à 1 km.

• à 70 mètres, du parc naturel départemental de la Brague situé et à 500 mètres du parc naturel départemental de la Valmasque.

Le site est également situé au cœur d’une trame verte et bleue en raison de la présence d’un vallon permettant le déplacement de la faune terrestre et d’une zone humide, présentant un enjeu fort.

Dans le rapport d’étude établi en février 2019 par la société Evinerude à l’appui de la demande de dérogation présentée par la SCI du Pigeonnier, et ainsi que l’a, à juste titre, relevé le conseil scientifique régional du patrimoine naturel dans son avis du 25 mai 2019, le pétitionnaire s’était bornée à motiver le choix de l’emplacement du projet par des considérations tenant à la topographie des lieux, au zonage du plan local d’urbanisme, à la proximité d’un aéroport international et d’un accès autoroutier, à sa localisation en zone urbaine et péri‑urbaine, à la densité de population et d’entreprises dans le secteur ainsi qu’au climat ensoleillé et à l’environnement naturel préservé, sans toutefois faire état de la recherche d’autres solutions alternatives satisfaisantes qui auraient permis de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées.

À la suite de cet avis, la SCI du Pigeonnier a, dans un mémoire complémentaire établi en mai 2020, précisé qu’elle avait procédé à une prospection foncière depuis l’année 2009 dans les départements des Bouches‑du‑Rhône, des Alpes‑Maritimes et du Var et écarté divers emplacements. Elle indique avoir écarté :

• le site de Luminy à Marseille Luminy en raison de l’enclavement du site et d’un éloignement trop important de l’aéroport et de la gare ;

• la Plaine du Var à Nice du fait d’un manque de maîtrise foncière et d’un manque de visibilité sur le calendrier d’aménagement de l’établissement public d’aménagement Plaine du Var ;

• un emplacement à Vallauris en raison de difficultés en termes d’accessibilité et de la proximité d’une déchetterie ;

• la zone de Cannes‑Mandelieu du fait de risques d’inondation ;

• un site à Mougins‑les Bréguières du fait d’une trop grande proximité de l’autoroute et d’une superficie insuffisante ;

• un site à Roquebrune‑Cap‑Martin du fait de l’éloignement de l’aéroport et d’une densité insuffisante de population ;

• un site à Vence du fait d’une impossibilité technique et d’une densité insuffisante de population ;

• un site à la Gaude du fait de la classification patrimoine architectural d’un bâtiment ;

• et enfin de la zone de Fayence et Draguignan du fait de l’absence de viabilité de l’exploitation.

Toutefois, la SCI du Pigeonnier ne verse au dossier et alors que cette circonstance est contestée par les requérants et que la charge de la preuve pèse sur ses épaules, aucune pièce permettant d’établir la réalité des démarches qu’elle allègue avoir ainsi engagées.

Par ailleurs, elle n’apporte aucune précision suffisante quant aux caractéristiques et enjeux des sites d’implantation qu’elle a exclus et n’établit pas avoir procédé à une analyse comparative des différentes alternatives au regard des impacts sur les populations des espèces protégées concernées.

Par suite, la SCI du Pigeonnier n’établit pas qu’il n’existerait pas de solution alternative satisfaisante qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées.

Nous relevons que la jurisprudence du Conseil d’État ne nous éclaire pas complètement sur la question de savoir l’échelle à laquelle il convient d’apprécier la recherche de solutions alternatives satisfaisantes. Est-ce au niveau communal, intercommunal, national ou international ? Nous nous sommes déjà interrogés sur ce point dans de précédentes conclusions16 et nous avions indiqué qu’à notre sens, « il n’y a pas de réponse unique. Ce critère appelle une réponse au cas par cas. La bonne échelle d’appréciation de cette condition doit s’apprécier au regard du projet ». Dans ce précédent il était question d’un projet de parc photovoltaïque faisant suite à un appel à projet communal. Nous avions indiqué que pour un projet de ce type, de dimension locale et non nationale ou internationale, il faut nécessairement se placer à une échelle locale en faisant référence aux conclusions de Stéphane Hoynck sur la décision Société Sablière de Millières17. Dans le cas contraire, la condition ne pourrait en quelque sorte jamais être satisfaite. Mais nous avions considéré que la circonstance qu’une commune ait fait un appel à projets pour une ferme solaire sur son territoire était indifférente au regard de l’obligation de rechercher une solution alternative satisfaisante et que la simple prospection d’une telle solution à l’échelle limitée d’une commune n’était pas suffisante. La question peut se poser ici, les recherches alléguées portent uniquement sur une partie de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA), si le projet est aussi unique et innovant que ses promoteurs le disent, et alors qu’il n’y a aucune justification à un ancrage local spécifique – contrairement à une route ou un pont dont la localisation répond à un besoin spécifique ou encore pour une carrière de matériaux dont les matériaux ne peuvent potentiellement pas être extraits ailleurs…– il est possible de s’interroger sur la pertinence de l’échelle de prospection alléguée. Ajoutons que s’il est question de logements sociaux, le porteur de projet privé pourrait aider d’autres communes à remplir leurs objectifs en la matière. Au final, l’ancrage local du projet ne nous semble donc pas véritablement démontré en l’espèce. Mais vous n’aurez pas besoin de trancher ce point aujourd’hui dès lors que les éléments versés au dossier ne permettent pas d’établir la réalité des démarches alléguées.

Au regard de tout ce qui précède, le préfet a commis une erreur d’appréciation en estimant qu’il n’existait pas d’autre solution satisfaisante au sens du 4° du I de l’article L. 411‑2 du code de l’environnement18. Ce constat vous conduira à annuler le jugement et les deux arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes des 10 juin 2020 et 4 mars 2021 dès lors que cette illégalité n’apparaît pas susceptible de régularisation19.

Par ces motifs, nous concluons :

• à l’annulation du jugement attaqué et des arrêtés du préfet des Alpes‑Maritimes des 10 juin 2020 et 4 mars 2021 accordant à la SCI du Pigeonnier une dérogation « espèces protégées » ;

• à ce que l’État verse la somme globale de 2 000 euros à l’association Ensemble Vivre Mougins et à l’association France Nature Environnement Provence‑Alpes‑Côte d’Azur en application des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative ;

• au rejet du surplus des conclusions des parties.